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close this bookGuía de Protección Ambiental Tomo III: Catálogo de Estándares Ambientales (GTZ/BMZ, 1996, 663 pages)
close this folder1. Introducción
View the document1.1 Objetivos y funciones
View the document1.2 Estándares ambientales
View the document1.3 Concepción estructural del Catálogo de Estándares Ambientales (CEA)

1.2 Estándares ambientales

El concepto "estándares ambientales" abarca, en un sentido amplio, los parámetros, indicadores y sistemas de clasificación con los que se pueden monitorear los impactos ambientales, describir la calidad del medio ambiente o determinar elementos del mismo; en un sentido más restringido, el término "estándares ambientales" puede interpretarse como:

- parámetros para la formulación de valores límite, valores recomendados u otros valores mensurables relacionados con el medio ambiente.

- los propios valores límite, recomendados u orientados a determinadas funciones (valores límite, recomendados, orientativos, ecotóxicos, etc.)

Los estándares ambientales pueden referirse a cualquiera de las componentes de la compleja trama ecológica y clasificarse como pertenecientes a uno de los siguientes ámbitos:

-  Atmósfera: (capa de aire que rodea la Tierra)
-  Pedosfera/ Litosfera: (corteza terrestre; ámbito de la gestión del suelo)
-  Hidrosfera: (vapores de agua contenidos en la atmósfera y capa de aguas marinas e interiores de la Tierra; ámbito de la gestión hídrica)
-  Biosfera: (ámbito en el que se desarrolla la vida; radio de acción de la flora y fauna)
-  Antroposfera: (ámbito en el que se desarrolla la vida humana; radio de acción del ser humano)

En general, los puntos de partida operativos para la formulación de estándares son el tipo de intervención que sufre el medio ambiente o las demandas que deben satisfacer partes del medio ambiente:

· Clasificación de agentes generadores de impactos

Los estándares relacionados con la liberación/vertido de sustancias tóxicas/ ruido/  calor así como el aprovechamiento de los recursos naturales (impactos sobre el medio ambiente), tratan aquellos efectos que resultan directamente de los proyectos a considerar.

1.  Efluentes líquidos o aguas residuales: Vertido de aguas contaminadas o cargadas con sustancias tóxicas en cuerpos de agua superficiales o subterráneos.

2.  Efluentes térmicamente contaminados: Vertido de aguas calientes en cuerpos de agua superficiales o subterráneos.

3. Emisiones: Expulsión de gases o polvos a la atmósfera; abarca también casos especiales, como emisiones lumínicas, radioactivas, electromagnéticas.

4.  Residuos sólidos: Generación y disposición de material de desecho, material excavado o refulado, fangos de clarificación, escombros, etc.

5. Agentes químicos: Incorporación de sustancias químicas al medio ambiente para lograr fines beneficiosos específicos (por ej.: plaguicidas, abonos, sales antihielo, etc.).

6. Cambios de uso del suelo: Modificación de la cubierta superficial existente o modificación del uso de las tierras.

7. Destape o denudación: Ablación o traslado del manto de suelo biológicamente activo.

8. Intervención en el régimen hídrico: (manejo de caudales) Impacto específico: aprovechamiento de la oferta hídrica.

9. Intervención en el relieve: Modificación de las condiciones topográficas (excavación, nivelación y terraplenado o acumulación de tierra); modificación del paisaje.

10.  Emisiones de ruido: Liberación de ruido (no en ámbitos cerrados)

· Clasificación de componentes de la calidad ambiental

Los estándares relacionados con la calidad ambiental se refieren a elementos y funciones del medio ambiente que están sujetos a la demanda directa del usuario

1. Calidad del aire: Requerimientos referentes a la pureza del aire y otros parámetros a través de, por ejemplo, valores límite de inmisión.

2. Situación climática: Requerimientos con respecto al clima de una zona en particular (topoclima).

3. Situación de  ruido: Requerimientos referentes a la ausencia de ruidos.

4. Oferta hídrica: Demanda de agua (aspecto cuantitativo).

5.  Calidad del agua: Requerimientos con respecto a la potabilidad y condiciones del agua (contenido de sustancias nocivas o indeseables, microorganismos y otros parámetros).

6.  Calidad del suelo: Requerimientos con respecto a las condiciones (físico-químicas y biológicas) del suelo.

7. Áreas aptas para la explotación agropecuaria y forestal: Requerimiento de tierras aptas para la producción de alimentos, madera y otros tipos de biomasa.

8. Funciones especiales de los biotopos: Requerimientos con respecto a las condiciones bioecológicas no tratadas en los puntos 1 a 6.

9. Calidad de los alimentos: Requerimientos con respecto a la higiene y pureza de los alimentos (alimentos libres de sustancias tóxicas o agentes patógenos) con sus cualidades fisiológico-nutricionales intactas.

10. Usos y funciones especiales: Requerimientos con respecto a determinadas condiciones no tratadas en los puntos precedentes, por ejemplo, uso con fines recreativos, condición de área protegida, paisaje.

· Bioindicadores

En relación con la ejecución de estudios ambientales, se plantea el interrogante acerca del peso que se ha de asignar a los bioindicadores. Bajo este concepto se agrupan métodos biológicos (para diferenciarlos de los métodos físico-químicos) muy variados que tienen por objeto registrar las condiciones ambientales. En los ecosistemas acuáticos ya se utilizan bioindicadores en forma operativa, los que han sido incorporados a diversas normas con el objeto de establecer estándares para el agua. En lo que respecta a los otros recursos naturales, existen métodos más o menos estandarizados para registrar la inmisión o carga de contaminantes que los afecta, pero en general se puede afirmar que su aplicación operativa ha encontrado muy poco eco en la práctica alemana. Se espera, sin embargo, que con el desarrollo de sistemas bioindicadores más prácticos, adquieran cada vez más importancia los métodos para registrar estos impactos.

Los bioindicadores necesitan ser calibrados y estandarizados para cada región específica. En especial para los tipos de ecotopo que se hallan en zonas tropicales aún se requiere mucha investigación, elaboración y procesamiento previo antes de poder contar con un conjunto de bioindicadores que pueda considerarse operativos o incluso utilizarse a modo de estándar en estudios ambientales.

· Acerca de la importancia de los estándares

Una tarea primordial en cualquier estudio tendiente a estimar y evaluar la magnitud de los impactos ambientales es, en primera instancia, la determinación anumérica de los efectos ambientales generados por un proyecto y deducir, a partir de ellos, las modificaciones ambientales que pueden esperarse. Sin embargo, sólo se convertirá en una herramienta útil para la toma de decisiones, cuando se asigne valor numérico a estos impactos y modificaciones según su importancia. Las escalas de valores surgirán, en última instancia, de las demandas que los seres humanos planteen al medio ambiente, ya se fundamenten en razones fisiológicas, económicas, éticas o de cualquier otra índole. Estas demandas se plasman, por ejemplo, en los objetivos del programa ambiental del Gobierno Federal de Alemania y son, sintéticamente, los siguientes:

- proteger la salud y el bienestar de la población de los efectos ambientales nocivos generados por acción antrópica.
- conservar y mejorar la capacidad de producción y las posibilidades de aprovechamiento de los recursos naturales.
- preservar la diversidad y la unicidad naturales del mundo animal y vegetal así como las del paisaje.

Una manera de concretar y hacer operativos los objetivos y escalas de valores antes mencionados es la formulación de valores límite y normativos (que de aquí en adelante se denominarán "estándares"). En el pasado (y, con toda seguridad también ocurrirá en el futuro), cada país elegía su propio derrotero para elaborar tales estándares y así existe, actualmente, una variedad inconmensurable de valores límite, normativos, orientativos y recomendados que no sólo difieren (hasta en un factor 1000!) en los valores absolutos, sino también en sus correspondientes condiciones complementarias como lo son las técnicas de medición, áreas y períodos de referencia, procedimientos de promediación, peso previamente asignado, obligatoriedad, etc., por lo que resulta prácticamente imposible establecer una comparación entre ellas.

Esta diversidad tiene su origen no sólo en las dificultades para establecer estándares basados en las ciencias naturales y en la necesidad de conjugar, a tal efecto, los conocimientos científicos, los intereses económicos y políticos, las técnicas disponibles para la medición y el monitoreo, el desarrollo tecnológico, etc., sino que también parte del hecho de que la concepción básica en materia de política ambiental varía de un país a otro (según la toma de conciencia de los problemas que los afectan y el grado de urgencia de los mismos, la manera de enfocar la situación ambiental, el sistema económico y los mecanismos para la toma de decisiones políticas, entre muchos otros factores).

A continuación bosquejaremos sucintamente algunos aspectos problemáticos.

- tomando como ejemplo el cadmio, presentaremos la amplia variedad de estándares posibles y la diferencia cualitativa fundamental entre los estándares para efluentes/emisiones y para inmisiones.

- tomando como ejemplo el "Air Quality Management" presentaremos la posible (y necesaria) aplicación coordinada de diferentes estándares, para alcanzar objetivos cualitativos;

- posibles estrategias políticas para definir estándares para emisiones efluentes.

Estándares específicos para ciertas sustancias (ejemplo: cadmio)

La gran diversidad de estándares imaginables que pueden surgir, incluso en relación con sustancias tóxicas fácilmente reconocibles, será demostrada a través de un metal pesado: el cadmio. La Figura a) presenta un esquema muy simplificado de las vías que puede recorrer el cadmio hasta llegar al receptor humano. Cada una de las flechas representa un punto de partida para una amplia variedad de estándares. Este ejemplo muestra claramente que todos los estándares relacionados con las partes de la compleja trama ecológica (componentes del medio ambiente) afectadas por el contaminante antes de que éste sea asimilado por el receptor, tienen como objetivo garantizar el cumplimiento de estándares específicamente dirigidas al receptor. En consecuencia, pueden derivarse básicamente de sus requerimientos los que, cuando se refieren al ser humano, difieren de un individuo a otro (diferente sensibilidad!) y de un país a otro (p.ej., diferentes hábitos alimentarios). Dado que en la mayoría de los casos la cadena de efectos sólo se conoce en forma fragmentaria, resulta que los estándares se tornan más inseguros a medida que aumenta la "distancia" que los separa del receptor. De ello se deduce que los estándares para efluentes/emisiones adolecen de incertidumbres muchísimo mayores que los estándares que se refieren a la calidad, lo que también explica el hecho de que se definan (o se deben definir) en amplísima medida, según criterios que poco tienen que ver con el impacto del contaminante sobre el receptor.

Estándares para contaminantes que afectan la pureza del aire

Los sistemas más exigentes para la gestión de la calidad del aire tales como por ejemplo los de EE.UU. y de Alemania, aplican (conjuntamente con otras medidas) diversos tipos de estándares mutuamente compatibles, con el objeto de influir sobre las diferentes etapas de los procesos y mecanismos que pueden eventualmente conducir a inmisiones y efectos indeseables.


Figura a): Vías de distribución de la contaminación con cadmio hasta llegar al ser humano

Estos estándares limitan, es decir, regulan lo siguiente:

- la composición de sustancias cuya utilización, de acuerdo con las especificaciones, puede originar emisiones (estándares para productos)

- la construcción y operación de plantas, instalaciones y equipos con el objeto de minimizar las emisiones (estándares para equipos).

- la emisión de contaminantes a la atmósfera, por medio de reglamentos específicamente concebidos para determinadas plantas o para determinadas sustancias (estándares de emisión).

- la concentración de agentes tóxicos en la atmósfera o en las precipitaciones; de este modo se limita indirectamente la asimilación de sustancias tóxicas así como sus efectos sobre determinados grupos receptores (estándares de inmisión; "Ambient Air Quality Standards"). Dado que un agente tóxico en particular puede ejercer diferentes impactos sobre distintos grupos receptores, también pueden existir diferentes estándares para una misma sustancia.

Estrategias políticas para la definición de estándares

La definición de estándares para efluentes/emisiones puede surgir de estrategias muy distintas, lo que conduce a estándares muy diversos para un mismo impacto ambiental y a resultados muy diferentes para la calidad del medio ambiente.

· La mejor tecnología disponible

La definición de estándares se orienta en el estado de desarrollo de la tecnología. Este enfoque exige la máxima protección para el medio ambiente de acuerdo con el grado de evolución tecnológica. Se puede estipular, por ejemplo, que el mejoramiento de la calidad del agua aumente en relación directa con el avance de la tecnología. No se tienen en cuenta aspectos tales como la toxicidad relativa de las sustancias, sus diferentes vías de distribución, ni la capacidad de autodepuración del cuerpo de agua receptor.

De acuerdo con esta manera de encarar la situación existen, por ejemplo en los EE.UU., los siguientes estándares para emisores de efluentes/emisiones industriales:1)

- Estándares para  plantas construidas después de 1977: "Best practicable control technology currently available" (la mejor tecnología de control factible y corrientemente disponible)

- Estándares para plantas construidas después de 1983: "Best available technology economically achievable" (la mejor tecnología disponible económicamente viable)

- Estándares para nuevas fuentes de contaminación: "Best available demonstrated technology" (la mejor tecnología comprobada disponible)

1) GREENWOOD, D.R. et al. (1983): A Handbook of Key Federal Regulations and Criteria for Multimedia Environmental Control. Research Triangle Kust, Research Triangle Park, W.C.

· Estándares uniformes para emisiones/efluentes líquidos

Estos estándares limitan la concentración de contaminantes, por ejemplo en las  aguas residuales, independientemente de la ubicación del emisor.

Los estándares se basan comúnmente en el "potencial contaminante" del efluente y/o en la eficiencia de las tecnologías aceptadas o normalmente utilizadas.

Ventajas: El fácil monitoreo y gestión y, sobre todo, los costos relativamente bajos del control de la contaminación.

Desventajas: No sólo se desestima la carga de tóxicos del efluente y la ubicación de la boca de descarga sino también la capacidad de autodepuración y el grado de contaminación previa del cuerpo de agua superficial.

Establecer estándares uniformes para los emisores puede conducir a que se supere totalmente la capacidad de autodepuración de algunos cuerpos de agua, en tanto se desaprovecha el potencial autodepurante natural de otros.

Tales estándares existen como exigencias legales o como criterios orientativos. Por ejemplo, en Singapur se aplican las "Trade Effluent Regulations", 1976 y el "Water Pollution Control and Drainage Act", 1975.

· Estándares locales para  efluentes líquidos

Con este método, se definen estándares en base a las condiciones locales (lo que no significa, necesariamente, condiciones ambientales) con el objeto de alcanzar, por ejemplo, una determinada calidad de agua.

Ventajas: Estos estándares pueden actualizarse de acuerdo con los últimos descubrimientos y tecnologías; se exige que el nivel de calidad de los efluentes supere al que se requiere para lograr la calidad realmente buscada en el cuerpo de agua receptor.

De este modo, las condiciones geoecológicas y las demandas que se plantean al medio ambiente se respetan más que con cualquier otro método y por eso se lo suele considerar más conveniente que los dos anteriores.

Desventajas: La administración y el monitoreo son más dificultosos, dado que a veces rigen distintos estándares para una industria que para otra. Suelen presentarse severas distorsiones debido a la competencia. Tales estándares se aplican, por ejemplo, en el Reino Unido.

Sin embargo, los diferentes valores numéricos estipulados en los estándares no se explican solamente por la diversidad de estrategias; hay otras diferencias: las que surgen de la aplicación de distintos procedimientos de medición y transmisión de los valores medidos, de las propiedades estadísticas del valor límite (promedios, valores pico, porcentajes), del lugar de la medición, etc.

Una característica común a todos los tipos de estándares es la necesidad de vigilar su cumplimiento. Un estándar solamente tiene sentido cuando es posible determinar si el nivel real de contaminación supera o no alcanza los valores estipulados y en qué medida se desvía de ellos. Pero el resultado de esta vigilancia depende decididamente del sistema de monitoreo elegido, ya que la aplicación de distintos sistemas de monitoreo a una misma situación real puede desembocar en resultados totalmente diferentes.

De lo dicho se deduce que un estándar y el sistema de vigilancia están íntima y recíprocamente vinculados. Esta interrelación es tan estrecha que la definición de un estándar involucra, forzosamente, la definición de los principios o bases para su monitoreo.

Sin embargo, aun cuando dos países aplican estándares idénticos e igualmente bien definidos para una sustancia determinada, no debe concluirse que tales estándares revisten la misma significación en las estrategias para conservar, por ejemplo, la  pureza del aire de ambos países. Será necesario averiguar, además, qué ocurre, por ejemplo, cuando se sobrepasan los valores fijados por el estándar. Aquí ya estamos analizando la filosofía que subyace a los estándares y al concepto mismo de conservación de la pureza del aire. Si, como caso extremo, en un país no se toma medida alguna mientras que en el otro se clausura una fábrica, es evidente que se adjudica a tales estándares una significación completamente distinta, aun cuando los valores fijados en ambos países sean idénticos. Concluir que un país que ha fijado un valor límite bajo para el SO2 persigue una política de conservación de la pureza del aire más estricta que otro país donde el estándar fija un valor numéricamente más alto, es completamente erróneo en tanto y en cuanto no se conozcan y consideren en el análisis todos los aspectos relacionados con la definición de los estándares.

A la luz de estas consideraciones, deberán tenerse en cuenta los siguientes aspectos cuando se interpreten y apliquen estándares:

1. Existe una abundancia casi ilimitada de estándares, por lo que no es factible ni sensato abocarse a coleccionarlos todos, puesto que su volumen abarcaría las dimensiones de una pequeña biblioteca y no por ello se habría avanzado substancialmente hacia la meta. Una recopilación de estándares dentro de un marco lógico y posible sólo constituirá un segmento más o menos arbitrario de una colección de ese tipo.

2. Un estándar no constituye un valor único, ya que para definirlo se requiere una gran cantidad de datos. La comparación de estándares de diferentes países es un trabajo muy laborioso que sólo puede ser ejecutado con prudencia extrema y con los profundos conocimientos técnicos de un especialista. El análisis y la interpretación de los estándares recopilados no puede, en consecuencia, basarse en criterios rigurosamente científicos: deberán interpretarse teniendo en cuenta que la fundamentación de cada uno de los estándares no emerge de los documentos normalmente disponibles y sólo podrá deducirse recurriendo a métodos más propios de la criminalística.

Esto vale en especial para:

- la fundamentación de estándares y la correspondiente evaluación de su validez (es decir, la adecuación de su contenido) así como su transferibilidad a otros países;
- el análisis estadístico de los diversos estándares para un solo agente tóxico, que suelen ser muy diferentes;
- la recomendación de estándares individuales para su aplicación.

Clasificar los estándares según su "bondad" (es decir, según su corrección/ adecuación/fiabilidad) será virtualmente imposible por los motivos ya expuestos.

3. Ni los estándares ambientales recopilados ni su análisis permiten reconocer si las condiciones geoecológicas regionales jugaron un papel importante en su definición y, dado el caso, en qué medida fueron considerados. Se puede afirmar, en cambio, que aquellos países cuyo medio ambiente es más frágil, a menudo aplican valores normativos más altos (es decir, menos estrictos) que aquellos cuyo medio ambiente no lo es tanto. Algunos indicios señalan que lo determinante es más bien el estado el medio ambiente: con una situación ambiental más desfavorable se tienden a fijar estándares más generosos, dado que no sería posible hacer cumplir estándares más estrictos, o sólo podrían imponerse con costos inaceptables. Los países que carecen de industrias químicas o que no cuentan con mecanismos activos de vigilancia, fijarán estándares más severos para el mismo tipo de efluentes/emisiones, dado que su cumplimiento está asegurado sin necesidad de implementar sistemas de vigilancia sofisticados o directamente no se vigila.

4. Por razones científicas fundamentales, nunca deben considerarse los estándares como límites por debajo de los cuales no se producen efectos negativos y por sobre los cuales las consecuencias son catastróficas. Cada estándar contempla, en el mejor de los casos, tan sólo un aspecto (con frecuencia arbitrariamente elegido, que depende de muchos criterios imposibles de objetivar, y que incluso a menudo nada tiene que ver con el área en cuestión) de las relaciones funcionales (muchas veces desconocidas) entre impacto o condición y el daño ocasionado. La utilización de estándares como "criterios sí/no" para la toma de decisiones en el ámbito administrativo o legal (por ejemplo, en relación con el otorgamiento de permisos de comercialización o en juicios de indemnización por daños y perjuicios), no es de ningún modo una presunción y mucho menos una base para sustentar su "corrección" o justificación según criterios científicos propios de las ciencias naturales. Los estándares que no están directamente orientados a los receptores, en especial los estándares sobre efluentes/emisiones, pueden tener tan sólo funciones orientativas para eliminar los aspectos menos importantes de los estudios posteriores (pero los estándares que se refieren a las concentraciones y no a la carga de sustancias tóxicas también resultan absolutamente inapropiados en estos casos).

Utilizar los estándares sin tener en cuenta explícitamente todas las condiciones complementarias que condicionan su validez, conlleva el riesgo de conducir a decisiones inapropiadas.

A menudo es necesario sopesar objetivos ambientales contrarios (por ejemplo, eliminar sustancias tóxicas a través de emisiones o a través de  efluentes líquidos/ aguas servidas) o decidir entre objetivos ambientales y objetivos económicos. En tales casos deben aplicarse criterios y escalas de valores más diferenciados de los que pueden ofrecer los estándares.

5. Los estándares cuantitativos (que permiten en principio efectuar mediciones y un monitoreo objetivo) han sido utilizados hasta ahora, principalmente, para registrar los efectos que ejercen las sustancias contaminantes y tóxicas sobre los recursos naturales; pero no se captan con ellos aquellos otros efectos mucho más trascendentales que resultan de las modificaciones que el ser humano realiza de su entorno, y las consecuencias de estas medidas, no sólo sobre los recursos naturales aprovechables (y con ellos sobre la base de sus actividades económicas), sino también sobre el mundo animal y vegetal.

Resumiendo, se puede afirmar que con el estado actual de los conocimientos científicos y el grado de desarrollo de los estándares, éstos últimos constituyen, en el mejor de los casos, una herramienta que debe utilizarse con precaución extrema en los estudios ambientales. Bajo ningún concepto la decisión de llevar a cabo un proyecto deberá hacerse depender exclusivamente de que se cumplan o no los estándares.

Pero, por otra parte, no puede negarse que los estándares constituyen una ayuda valiosísima para evaluar el estado del medio ambiente, es decir, para evaluar los impactos ambientales resultantes de acciones antrópicas.