Le Rôle de l’Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle dans les Pays en Transition: Le Cas de l’Europe Centrale et Orientale et des Nouveaux Etats Indépendants

Fondation Européenne pour La Formation
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1-10133 Turin, Italie

INTRODUCTION

Le mot "transition" désigne l’acte de passer d’un stade de développement à un autre. Les sociétés, même "bien établies", n’échappent pas à une remise en question et un changement permanents. Il en découle, pour l’enseignement technique et la formation professionnelle, la nécessité d’une adaptation permanente du système aux mutations technologiques et sociales.

La notion de "pays en transition" n’est pas neuve. L’histoire regorge d’exemples de pays qui ont eu à s’adapter à un nouvel ordre économique et social. Ainsi parle-t-on de "pays en transition" à propos des pays d’Europe centrale et orientale et des nouveaux Etats indépendants, dont le présent document examine l’évolution dans le domaine de l’enseignement technique et de la formation professionnelle. Il s’agit d’une région qui comprend en principe tous les pays de l’ancien "bloc de l’Est" qui vivent une formidable mutation politique, économique et sociale dans le contexte de la transition qu’ils ont entamée vers une économie de marché et une société démocratique depuis l’effondrement, en 1989, du système socialiste.

Les réformes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle actuellement en cours en Europe centrale et orientale et dans les nouveaux Etats indépendants (en particulier dans les pays les plus avancés d’Europe centrale et orientale) présentent deux aspects très inusités par rapport au contexte dans lequel s’opèrent en général les réformes. Tout d’abord, par leur étendue, leur portée et leur profondeur, les réformes proposées ou déjà en cours de l’éducation et de la formation ont une dimension extraordinairement vaste. Elles s’appliquent à tous les niveaux et tous les secteurs de l’enseignement technique et de la formation professionnelle: législation, gestion et administration, financement du système, établissements d’enseignement technique et de formation professionnelle, programmes et personnel. Elles portent, en outre, sur la création de nouveaux établissements d’enseignement technique et de formation professionnelle et la conception de programmes d’études et de formation d’un type entièrement nouveau.

En second lieu, l’allure des réformes est elle aussi tout à fait exceptionnelle. Il faut d’ordinaire un certain temps pour concevoir des réformes éducatives dans des systèmes en place. Or, en Europe centrale et orientale et dans les nouveaux Etats indépendants, il a suffi de quelques mois là où il peut falloir des années pour concevoir, adopter et mettre en chantier les réformes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle.

Ce processus n’a évidemment pas lieu indépendamment de la transition générale en cours en Europe centrale et orientale et dans les nouveaux Etats indépendants. Les réformes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle ont le même caractère global et la même vitesse d’exécution que l’ensemble des mutations, aussi rapides que radicales, que ces sociétés sont en train de vivre et qui visent à les faire passer à une économie de marché dans le cadre d’une démocratie pluraliste.

La leçon des neuf dernières années est qu’il est possible de lancer rapidement le processus de la modernisation. Toutefois, il faudra du temps pour accomplir en profondeur une réforme systématique de l’enseignement technique et de la formation professionnelle. Ce sera l’affaire de toute une génération et non une question réglée en l’espace d’un an ou deux.

LE PROGRAMME DE L’UNION EUROPEENNE A L’APPUI DES REFORMES EN EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE ET DANS LES NOUVEAUX ETATS INDEPENDANTS

L’aide financière et l’assistance technique dont l’Europe centrale et orientale et les nouveaux Etats indépendants ont besoin pour appuyer leurs efforts de réforme est fournie par des organisations multilatérales comme la Banque mondiale et l’Union européenne et par des bailleurs de fonds bilatéraux, qui sont notamment des Etats membres de l’Union européenne et d’autres pays de l’OCDE.

L’Union européenne octroie son soutien financier dans le cadre de deux programmes.

Le programme Phare est une initiative de l’Union européenne qui a été inaugurée en 1990. Les pays susceptibles d’en bénéficier sont l’Albanie, la Bulgarie, la Bosnie-Herzégovine, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie, la République slovaque, la Slovénie, la République tchèque et l’ancienne république yougoslave de Macédoine. Le programme a principalement pour objet de prêter main forte à ces pays dans le déroulement de leur transformation économique et du renforcement de leur démocratie. Un effort spécial est consenti en faveur des pays qui ont demandé à adhérer à l’Union européenne, cela afin de les aider à parvenir au stade où ils seront en mesure d’assumer les obligations dont s’accompagne la qualité de membre. Le budget prévisionnel du programme Phare entre 2000 et 20006 s’élèvera à 10,5 milliards d’ECUS. Quelque 6 milliards d’ECUS ont été octroyés entre 1993 et 1999 au titre du Phare, ce qui en fait le plus important programme d’assistance de sa catégorie.

Le programme Tacis, lancé en 1991, est une initiative de l’Union européenne en faveur des nouveaux Etats indépendants, à savoir l’Arménie, l’Azerbaïdjan, le Belarus, la Géorgie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, la Moldavie, l’Ouzbékistan, la Fédération de Russie, le Tadjikistan, le Turkménistan et l’Ukraine. Ce programme favorise l’établissement de liens économiques et politiques harmonieux et fructueux entre l’Union européenne et ses partenaires. Il vise à soutenir les initiatives des pays partenaires en vue de développer des sociétés fondées sur la liberté politique et la prospérité économique. Il finance des savoir-faire mis en oeuvre à l’appui du processus de transformation conduisant à établir des économies de marché et des sociétés démocratiques.

Les programmes de réforme sectorielle de Phare et de Tacis ont toujours attribué un rôle central au perfectionnement du personnel, grâce en particulier à la formation. En outre, le programme Phare fait de l’enseignement technique et de la formation professionnelle un secteur à part entière. Chacun des pays admis a participer au programme s’est vu octroyer un montant compris entre 3 et 25 millions d’ECUS. Dans le cadre de Tacis, cependant, l’enseignement technique et la formation professionnelle ne constituent que depuis peu un secteur à financer en priorité. A ce jour, des programmes ont été mis en route au bénéfice de la Moldavie, de la Fédération de Russie et de l’Ouzbékistan.

LE CONTEXTE SOCIO-ECONOMIQUE DE L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE ET DANS LES NOUVEAUX ETATS INDEPENDANTS

Avant 1989, l’éducation et la formation en Europe centrale et orientale et dans les nouveaux Etats indépendants étaient subordonnées aux besoins d’économies soumises à une planification centralisée. Les accords du Comecon (1) instituaient une division du travail au titre de laquelle un pays fournissait aux autres des produits déterminés. Il en était résulté une concentration excessive de certaines industries tandis que d’autres étaient totalement négligées. Qui plus est, des domaines comme l’artisanat, le commerce, la banque, la comptabilité, le contrôle financier, l’assurance et la création d’entreprises sont restés sous-développés.

1 Comecon est le sigle du Conseil d’assistance économique mutuelle, ancienne organisation économique créée pour encourager les échanges commerciaux et les relations amicales entre neuf pays communistes, dont l’Union soviétique.

Dans le cadre de l’ancien système, l’enseignement technique et la formation professionnelle étaient censés répondre exactement aux besoins de grandes entreprises qui employaient un personnel pléthorique ayant un faible niveau d’innovation et de productivité selon un mode d’organisation du travail, inspiré du taylorisme, qui offrait essentiellement des emplois subalternes. La formation dispensée l’était souvent en vue d’une fonction devant être exercée à vie. Les professions de l’artisanat, du commerce et des services étaient, on l’a vu, fort négligées. Les normes d’équipement des établissements d’enseignement professionnel étaient à l’image des médiocres normes technologiques de l’industrie elle-même. Les ministères de l’éducation ou les ministères sectoriels dont relevaient l’enseignement technique et la formation professionnelle pesaient d’un grands poids dans la définition de la portée, du contenu et de la durée des programmes d’enseignement professionnel, ce qui avait pour effet de figer le système dans la rigidité et la fragmentation.

A partir de 1989, les pays d’Europe centrale et orientale et les nouveaux Etats indépendants ont subi des mutations politiques et économiques fondamentales et d’une ampleur sans précédent. Ces changements touchent tous les aspects de la vie, qu’il s’agisse de la structure démocratique de la société, de la privatisation des entreprises, ou des matières que les jeunes et les adultes étudient dans les établissements d’enseignement.

Depuis 1989/1990 les économies de la plupart de ces pays ont traversé de profondes crises d’adaptation. La réforme agraire et la privatisation ont, en principe, été menées à bien dans un certain nombre de pays. Toutefois, le règlement définitif des droits de propriété, l’organisation fonctionnelle d’un marché des terrains et la restructuration des industries sont des processus en cours qui ne sont pas encore près d’aboutir. De grosses difficultés sont suscitées en particulier par le problème de l’absorption de la main-d’oeuvre excédentaire provenant du secteur agricole et des anciens secteurs industriels à forte intensité ergatique, notamment les mines de charbon et les aciéries, aujourd’hui en déclin. Les liens anciens entre les écoles et les grandes entreprises publiques ont cessé d’exister à mesure que celles-ci fermaient, faute de ressources, leurs structures de formation.

Ces pays cherchent à présent à tisser des liens commerciaux et à obtenir des débouchés à l’exportation dans les pays occidentaux voisins où les normes en vigueur sont particulièrement élevées. Les nouveaux investisseurs appliquent des stratégies inédites et ont besoin de qualifications peu courantes à l’heure actuelle. De surcroît, beaucoup d’entreprises locales sont en proie à de graves crises financières. Les restructurations ou les fermetures d’entreprises entraîneront inévitablement une aggravation du chômage - phénomène à peu près inconnu dans les temps révolus.

Les effets conjugués des tendances ci-dessus et des pressions énormes que subissent des entreprises qui doivent impérativement élever leur niveau de compétitivité se traduisent par une demande accrue de formation et de recyclage de la main-d’oeuvre. Il faudra mettre en place des programmes de formation de courte durée et de longue durée pour doter les gens des qualifications nouvelles que réclament l’industrie et le secteur des services qui est en train de se développer, et leur éviter d’être exclus de la société.

L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE A L’HEURE DU LANCEMENT DES REFORMES: SITUATION EN EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE ET DANS LES NOUVEAUX ETATS INDEPENDANTS

Les réformes entreprises en 1989/1990 dans les pays d’Europe centrale et orientale et dans les nouveaux Etats indépendants partaient des mêmes bases du fait de la similitude des systèmes politiques et économiques de ces pays. Les systèmes d’éducation et de formation étaient caractérisés par des structures communes reposant sur les mêmes modes d’organisation.

Distribution des responsabilités

La plupart des établissements d’enseignement professionnel relevaient alors de l’autorité du Ministère de l’éducation, qui fixait l’ensemble des politiques éducatives, mais d’autres ministères étaient, et sont encore, responsables d’écoles dans leurs domaines de compétence. Cette division des responsabilités faisait obstacle aussi bien à la conception d’un cadre général de la politique des réformes lors de leur mise en chantier qu’à la grande restructuration du réseau des écoles.

C’étaient traditionnellement les ministères qui prenaient toutes les décisions concernant les budgets, les affectations de personnel, les programmes, les manuels, etc., tandis que les autorités régionales et/ou locales responsables de l’éducation de même que les directeurs d’établissement faisaient essentiellement fonction d’”exécutants”. On n’encourageait pas l’initiative et la prise de responsabilité individuelle. Les partenaires sociaux, représentants des employeurs et des employés, et les autres partenaires importants n’intervenaient pas dans la discussion des politiques et la prise des décisions.

Le modèle de l’enseignement professionnel

Dans la plupart des pays, le système d’enseignement professionnel comportait deux catégories distinctes de programmes: le programme offert dans les établissements de formation professionnelle (des ouvriers qualifiés) et celui qu’appliquaient les établissements d’enseignement technique postsecondaire (formant des techniciens). L’enseignement et la formation dispensés dans les écoles de formation professionnelle allait de la neuvième ou dixième année à la douzième année. Les établissements d’enseignements technique postsecondaire, qui dispensaient le plus haut niveau d’enseignement professionnel, offraient des programmes d’une durée de deux ans et demi à quatre ans.

L’enseignement professionnel était toujours perçu comme un prolongement de l’enseignement général, dont les matières étaient, de ce fait, prédominantes dans les programmes, ce qui laissait peu de place à des enseignements théoriques spéciaux. A l’heure du premier emploi, les diplômés avaient donc des connaissances et des qualifications professionnelles restreintes.

La législation et la répartition des élèves et étudiants

Le secteur de l’éducation faisait l’objet d’une réglementation d’ensemble. La législation relative à l’éducation ne prenait généralement pas en ligne de compte les aspects spécifiques de l’enseignement technique et de la formation professionnelle.

La répartition des élèves du secondaire entre l’enseignement général et l’enseignement professionnel variait selon les pays et représentait entre un et deux tiers de l’ensemble du groupe d’âge correspondant. En raison de la pénurie constante d’ouvriers qualifiés dont souffraient les entreprises des Etats socialistes à cause de l’inefficacité de l’organisation du travail et de l’”empilement” des ressources humaines, une des fonctions principales du second cycle de l’enseignement secondaire était d’orienter la grande majorité des jeunes vers les diverses filières de l’enseignement professionnel. Cependant, et c’était un trait commun à tous ces pays, l’enseignement professionnel avait un prestige social relativement faible.

Le financement du système

L’Etat et les grandes entreprises (publiques) se partageaient traditionnellement les coûts de l’enseignement technique et de la formation professionnelle. Avant 1990, les investissements publics dans l’éducation étaient relativement élevés par rapport au PIB des pays. Pendant les premières années de la réforme, ces investissements ont continué à produire leurs effets. Mais la part du budget affectée à l’enseignement professionnel était habituellement assez faible. Le fardeau financier s’alourdit encore lorsque les processus de restructuration financière amenèrent dès leur début la plupart des employeurs à cesser d’intervenir comme auparavant dans la formation.

Il y avait, dans l’ensemble, suffisamment d’argent pour couvrir les frais de fonctionnement du système (traitements des enseignants, coûts de fonctionnement et d’entretien des écoles, etc.). Mais au-delà, il ne restait qu’un très petit budget à consacrer à de vrais investissements.

Le budget de l’Etat a dû supporter le poids supplémentaire né de la nécessité de mettre en place un système de prestations sociales associée à la montée du chômage et à l’augmentation massive de la demande de formation et de recyclage pour les besoins des processus d’adaptation et de restructuration économiques. Tant et si bien que c’est un remaniement complet des modalités de financement de la formation qui s’impose à présent.

Compte tenu des nombreuses réformes mises en chantier dans ces pays après 1989/1990, on ne pouvait escompter une augmentation importante des moyens de financement du secteur de l’enseignement technique et de la formation professionnelle. L’aide de bailleurs de fond extérieurs s’est dès lors avéré indispensable; sans elle, la plupart des pays auraient été incapables d’amorcer les réformes.

Rôle des entreprises et planification des ressources humaines

Les entreprises gérées par l’Etat jouaient un rôle important en assurant la formation pratique des élèves de l’enseignement technique et de la formation professionnelle dispensés à l’école. La formation avait lieu dans le cadre d’un double système dans lequel l’école professionnelle faisait souvent partie d’une entreprise d’Etat. L’utilisation des ressources de main-d’oeuvre faisait l’objet d’une planification centralisée sur la base des besoins en main-d’oeuvre exprimés par chaque entreprise. L’école devenait un agent de l’entreprise, dont elle contribuait à former la main-d’oeuvre en fonction de ses besoins.

L’éclatement du système de planification centralisée a entraîné la disparition de l’ancien lien qui unissait solidement les écoles aux entreprises. Cela a créé un grave problème car, au long des cinquante années précédentes, les formations professionnelles spécifiques avaient été assurées dans les entreprises, tandis que les écoles se chargeaient d’enseigner les matières générales et d’assurer une préparation sommaire à la vie professionnelle. Les écoles ont ainsi perdu tout contact avec les entreprises, sans que l’Etat eût les moyens de compenser cette perte. Abandonnées à leur sort avec un matériel périmé et de mauvaise qualité, les écoles furent alors en proie au doute quant à leur nouveau rôle.

Qualifications et examens

Dans le cadre de l’ancien système, les écoles professionnelles dispensaient un enseignement et une formation qui correspondaient à des spécialisations définies avec rigueur. Le système reposait essentiellement sur un programme préalablement défini en termes de contenu et d’heures de cours. Il y avait un contrôle restrictif et rigide à "l’entrée", qui allait de pair avec un système très différent de contrôle de qualité à "la sortie" fonctionnant dans le cadre de l’école avec des examens arbitraires.

L’effondrement du système de planification centralisée a amené, après 1989/1990, une grande incertitude quant aux qualifications qu’il convenait de retenir. L’absence de directives générales du pouvoir central désignant les secteurs économiques à développer en priorité compliquait la situation. Il manquait aux représentant de l’industrie et aux nouveaux chefs d’entreprise la méthodologie indispensable pour identifier leurs besoins de formation à partir de plans d’action commerciale qui auraient pu fournir de précieuses indications aux ministères et aux écoles sur les qualifications réclamées par le marché du travail.

Les écoles en étaient réduites à prédire elles-mêmes les profils de qualifications que les entreprises risquaient de demander. Dans ces conditions, elles ont souvent dû composer leurs programmes en se référant à un monde conceptuel et en s’en remettant de plus en plus à une “académisation” de l’enseignement technique et professionnel.

Le personnel enseignant

II y avait trois catégories bien distinctes d’enseignants dans les écoles professionnelles. Les professeurs enseignant les matières de l’enseignement général avaient une formation universitaire et étaient très spécialisés. Parallèlement à l’étude de leur discipline, ils avaient appris la pédagogie à l’université. Ces professeurs de l’enseignement général étaient dépourvus de toute espèce de connaissance et des compétence pratiques et n’avaient, a fortiori, aucune formation dans le domaine des nouvelles technologies. C’était plus particulièrement à cette catégorie d’enseignants qu’était attribuable "l’académisation" de l’enseignement professionnel.

Les professeurs enseignant la théorie des disciplines techniques composaient un groupe intermédiaire; ils avaient une formation technique (par exemple, d’ingénieur) et quelques uns avaient suivi des cours de formation pédagogique en poste dispensés par des universités ou d’autres institutions.

Il y avait enfin un groupe important d’instructeurs d’atelier, qui étaient des ouvriers qualifiés ayant l’expérience de l’encadrement de la formation pratique en atelier ou en entreprise, mais aucune formation pédagogique.

Les qualifications des trois groupes d’enseignants et de formateurs/instructeurs constituaient un sérieux obstacle au développement du système de formation professionnelle. La principale difficulté était d’intégrer ces groupes d’enseignants et de créer un système plus global de formation préalable et en poste des professeurs et des instructeurs.

LE PROCESSUS DE MUTATION EN COURS

Depuis le lancement des réformes en 1989/1990, les différents pays d’Europe centrale et orientale et les nouveaux Etats indépendants ont donné à leur développement des orientations diverses. Les réformes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle en sont à des stades bien différents dans les pays d’Europe centrale et orientale, d’une part, et dans les nouveaux Etats indépendants et en Mongolie, d’autre part. D’une manière générale, on peut dire que les réformes vont beaucoup plus lentement dans les nouveaux Etats indépendants et en Mongolie en raison de l’extrême modicité de leurs ressources, du contrôle très poussé exercé par le pouvoir central et du manque de structures de gestion efficientes. En Europe centrale et orientale, les réformes ont souvent démarré à la base. C’est en raison de cette différence de démarche qu’on examinera ci-après séparément, par région géographique, la nature des réformes menées dans l’enseignement technique et la formation professionnelle et les enjeux qui s’y rattachent.

Il importe, toutefois, d’observer que le tableau est loin d’être homogène même à l’intérieur de ces deux groupes de pays; tout dépend, en effet, du moment auquel les réformes ont été entreprises, de la dynamique économique et politique globale, du cadre législatif, de l’histoire, de la culture et des idéologies, de l’importance attachée à l’éducation et à la formation par rapport à d’autres secteurs et de l’ampleur des soutiens extérieurs.

L’Europe centrale et orientale

Dès le début du processus de réforme économique et sociale, les pays d’Europe centrale et orientale (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, République slovaque, Slovénie et République tchèque) ont mis en chantier des réformes visant à adapter l’enseignement technique et la formation professionnelle aux nouveaux enjeux du marché du travail.

On l’a vu, les montants fournis par de nombreux bailleurs de fonds, en particulier sur le budget du programme Phare de l’Union européenne, ont servi au début à parer aux besoins les plus urgents du système après l’effondrement des économies à planification centralisée. Puis, des réformes plus profondes ont été entreprises à un stade ultérieur.

Les activités initiales furent axées essentiellement sur:

· la révision des programmes existants et l’élaboration de nouveaux programmes en vue de dispenser des formations pour une gamme assez étendue de professions, appartenant entre autres à de nouveaux secteurs d’activité économique, comme la banque, la finance, etc.;

· le perfectionnement généralisé du personnel, portant notamment sur la formation des décideurs, du personnel d’administration de l’éducation à tous les échelons, des représentants des organisations d’employeurs et d’employés, des directeurs d’école, des auteurs de programmes et des enseignants;

· la modernisation des équipements scolaires;

· la mise en place de partenariats avec des établissements de formation des Etats membres de l’Union européenne;

· la rédaction de documents de politique générale sur les grandes orientations des réformes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle et sur l’adoption, dans la plupart des pays de la région, de nouvelles lois réglementant des aspects spécifiques du travail des établissements d’enseignement professionnel.

Les documents d’orientation qui ont été établis dans la plupart des pays de la région assignent aux réformes de l’enseignement technique et de la formation technique les objectifs suivants:

· application de nouveaux principes de gestion décentralisée, faisant intervenir des processus de décision tripartites;

· application de nouveaux mécanismes de financement, plus souples, donnant aux établissement une plus grande liberté de décision et une plus grande latitude d’innovation;

· mise en place d’un système intégré de formation initiale et continue, exploitant au maximum les ressources disponibles et exerçant un contrôle modéré sur la qualité de l’enseignement technique et de la formation professionnelle dispensés;

· diversification de la structure de l’enseignement technique et de la formation professionnelle, portant notamment sur des établissements d’enseignement technique supérieur appliqué de niveau préuniversitaire et visant accroître la mobilité horizontale et latérale des étudiants à l’intérieur du système;

· réorientation des axes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle en fonction des besoins actuels et futurs des employeurs et intervention des partenaires sociaux dans les processus de décision moyennant la mise en place de mécanismes de communication structurés.

Les réformes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle ont été amorcées avec des écoles pilotes où l’on a chargé le personnel, au niveau local, d’élaborer de nouveaux programmes et de nouvelles méthodes de travail. Cette démarche témoigne à la fois d’un changement de mentalité et du caractère démocratique des réformes menées en Europe centrale et orientale.

Un de ses points faibles était le manque relatif d’éléments d’orientation émanant du centre, surtout dans la phase de démarrage des réformes lorsqu’il n’y avait pas encore de politique générale de la réforme de l’enseignement et de la formation, que les institutions de soutien n’existaient pas ou ne savaient pas bien quel était leur rôle, qu’on n’avait adopté au niveau national ni un modèle revu et corrigé d’élaboration des programmes ni de nouvelles normes de qualification axées sur l’industrie... Les écoles se fiaient principalement à elles-mêmes pour élaborer de nouveaux modèles d’enseignement professionnel. Des donateurs bilatéraux ont ainsi prêté un concours technique à différents modèles de programme, bien que dans certains cas cela ait été fait plus ou moins indépendamment des besoins à satisfaire ou sans souci de la possibilité de reproduire le modèle dans d’autres écoles.

Un autre défaut de l’approche des écoles pilotes a peut-être été aussi le fait qu’elles tendent à former une élite et à s’isoler des structures générales de mise en oeuvre de l’enseignement et de la formation lorsque les autorités nationales n’acceptent pas et ne soutiennent pas - légalement mais aussi financièrement - les initiatives de réforme et n’en diffusent pas les résultats dans l’ensemble du pays.

En conclusion, les efforts de reforme ont particulièrement bien réussi dans les pays où le travail a pu être mené aux niveaux national, régional et local en direction de cibles communes selon une démarche de complémentarité opérant de haut en bas et de bas en haut.

Il est trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur la viabilité des réformes mises en chantier dans les pays d’Europe centrale et orientale, mais voici quels ont été à ce jour les principaux effets de ces initiatives des "écoles pilotes":

· le changement partiel d’attitude pédagogique des enseignants (et des élèves) tant à l’égard de programmes axés davantage sur les nouveaux besoins du marché du travail et les nouvelles méthodes d’apprentissage actif, qui en dernière analyse améliorent les perspectives d’emploi des diplômés;

· une modification du style de gestion des écoles;

· les plans d’études, équipements et matériels nouveaux qui ont été mis au point selon une démarche cohérente;

· l’amélioration de la communication entre les ministères de l’éducation et du travail et les ministères sectoriels qui conservent certaines compétences en matière d’enseignement technique et de formation professionnelle, les administrations régionales et locales, les organisations centrales d’employeurs et d’employés, les établissements de formation et les divers employeurs de la région;

· une attitude positive à l’égard des possibilités qu’une plus grande décentralisation de la gestion de l’éducation et de la formation offre tant aux établissements de formation qu’aux autorités locales et régionales;

· de nouvelles approches de l’évaluation et de l’obtention de la qualité.

Les principaux inconvénients du premier train de réformes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle dans certains pays d’Europe centrale et orientale sont notamment le fait que les programmes de réformes ont en général été lancés sur la base d’informations insuffisantes sur le marché de l’emploi. Maintenant seulement, les pays modifient progressivement la nature des réformes introduites dans les programmes: elles sont moins déterminées par l’enseignement, plus axées sur la demande et font plus systématiquement appel à la participation de représentants des entreprises. Enfin, il reste à beaucoup de pays à intégrer leurs diverses initiatives de réforme dans le cadre d’une politique globale de l’éducation et de la formation et à fixer les rôles et les fonctions attribués aux différents acteurs du système.

Les nouveaux Etats indépendants et la Mongolie

Les nouveaux Etats indépendants et la Mongolie sont soumis à d’énormes pressions économiques et sociales qui ne manquent pas d’avoir aussi des effets dans le domaine de l’enseignement technique et de la formation professionnelle. Avec les coupes effectuées régulièrement dans les crédits affectés par l’Etat à l’éducation et la diminution des contributions naguère versées par les entreprises, il est devenu difficile ne serait-ce que de financer les dépenses les plus fondamentales - traitements des enseignants, bourses d’études et entretien des établissements. Pour couronner le tout, il n’y a pas assez de manuels pour mener à bien l’apprentissage.

Par ailleurs, l’extrême pénurie de ressources financières a eu pour effet de resserrer l’éventail des activités que les ministères de l’éducation sont en mesure de conduire. Quelles que soient les idées de réforme envisagées, qu’il s’agisse de la révision des normes de qualification, de la garantie d’un budget de base pour les écoles ou de l’universalisation de l’accès à l’éducation et à la formation, leur mise en oeuvre a été lente et difficile. En outre, il n’y a pas d’effets positifs à attendre de la décentralisation de la responsabilité de la gestion de l’enseignement technique et de la formation professionnelle au bénéfice des autorités régionales si elle ne s’accompagne pas de l’attribution de fonds ou de possibilités de création des revenus.

Les écoles en sont de plus en plus réduites à gérer la crise. Pour survivre, elles doivent se mettre en quête de sources de revenus complémentaires. C’est souvent la vente de produits manufacturés ou de services fournis par les élèves dans le cadre d’une "école de production" qui leur permet de subsister.

Pour les employeurs comme pour les syndicats, l’enseignement technique et la formation professionnelle ne figurent pas actuellement en tête des priorités. Le ministère des affaires sociales ou celui du travail ont pris conscience des énormes besoins à satisfaire en matière de formation des adultes pour étayer les processus de restructuration économique. Cependant, ces ministères aussi sont pauvres et la majeure partie de leurs maigres ressources servent à payer les indemnités de chômage.

Il n’y a pratiquement pas de fonds publics à investir dans l’infrastructure scolaire ou la modernisation de l’enseignement technique et de la formation professionnelle. Il n’y en a pas davantage pour financer la formation ou le recyclage dont les enseignants ont le plus grand besoin. Dans un tel climat, il devient difficile de parler d’innovation.

Certains projets de réforme ont été lancés dans des établissements pilotes avec le soutien de bailleurs de fonds internationaux ou bilatéraux, en accord avec les autorités nationales. Comme on l’indique au chapitre 2 du présent document, des programmes Tacis de l’Union européenne visant à réformer le secteur de l’enseignement technique et de la formation professionnelle ont été mis en chantier en 1998 en Moldavie, en Fédération de Russie et en Ouzbékistan. Dans la région de la Russie du Nord-Ouest, la Fondation européenne pour la formation coordonne un projet qui est cofinancé par divers bailleurs de fonds. Son objectif général est l’expérimentation pilote d’un modèle innovant d’enseignement technique et de formation professionnelle. Tous les projets ci-dessus visent principalement des réformes des programmes et des mutations institutionnelles au niveau des établissements et à celui de l’administration. C’est un début prometteur; il faut aller plus loin.

Dans les années à venir les nouveaux Etats indépendants et la Mongolie devront s’atteler à la rude tâche de lancer, comme leurs voisins d’Europe centrale et orientale, des réformes conséquentes de l’enseignement technique et de la formation professionnelle. Mais on ne saurait opérer de grands changement sans que soit assurée au préalable la stabilité politique et économique.

LES PRINCIPALES FONCTIONS DE LA FORMATION DANS LA PERIODE DE TRANSITION ET LES IMPERATIFS QUI EN RESULTENT

Dans les pays en transition l’enseignement technique et la formation professionnelle remplissent une fonction corrective, une fonction d’adaptation et une fonction d’action prévisionnelle, fonctions mutuellement liées, révélatrices du sens de cet enseignement et de cette formation, qui est:

· d’étayer et de motiver le processus de transformation économique et sociale;

· d’empêcher et de combattre l’exclusion sociale des personnes défavorisées sur le marché du travail;

· de parer aux effets de mutations technologiques constantes et aux incertitudes du marché du travail.

Le suivi des reformes déjà mises en chantier dans les pays d’Europe centrale et orientale et dans les nouveaux Etats indépendants doit amener ces pays à répondre aux impératifs énumérés ci-après, qui auront de fortes répercussions sur leurs systèmes d’enseignement technique et de formation professionnelle.

L’anticipation

Anticiper l’évolution future des qualifications et du marché est un impératif capital pour les pays en transition car c’est à ce prix que leurs systèmes de formation seront adaptés en permanence et que leurs entreprises deviendront compétitives et/ou le resteront. Il y a des dispositifs institutionnels bien structurés à mettre en place pour anticiper l’évolution de l’emploi et des qualifications professionnelles. Il faut créer des mécanismes de coordination permettant d’utiliser les prévisions à bon escient dans la formation professionnelle initiale et continue, dans l’orientation professionnelle et dans le travail des organismes de placement. Il faut, en outre, améliorer la capacité qu’a chaque entreprise d’identifier les qualifications et les formations dont elle a besoin.

Dans ce contexte, il importe sans cesse davantage de comprendre le marché du travail et de prédire son évolution, de comprendre aussi comment évoluent les qualifications et quelles structures résultent des modifications intervenant dans les produits, la technologie et les formes d’organisation du travail.

Une bonne anticipation suppose l’existence:

· d’un partenariat social bipartite et tripartite dans les actions visant à anticiper le changement et à y réagir;

· d’une base de recherche crédible pour faciliter la capacité d’adaptation des établissements d’enseignement technique et de formation professionnelle aux changements intervenant dans la structure des emplois et des qualifications;

· d’institutions capables d’intégrer l’anticipation aux politiques industrielles et à la gestion des entreprises elles-mêmes.

En l’absence de directives claires concernant le développement économique, le secteur de l’enseignement technique et de la formation professionnelle pourra consulter le Ministère de l’économie, celui du travail et d’autres ministères sectoriels en rapport avec eux, et prendre l’initiative d’entreprendre des analyses sectorielles ou régionales pour évaluer les perspectives de développement économique et d’emploi, ainsi que les capacités et les besoins de formation.

Formation à la gestion

"Les chefs d’entreprise expérimentés détiennent les clefs de la croissance." (2) Une étude de cas réalisée en République tchèque a révélé que les entreprises dont les actionnaires étrangers avaient aussi investi dans la formation des dirigeants obtenaient de bien meilleurs résultats que les entreprises locales dont les dirigeants n’avaient pas été formés.

2 Ernesto Preatoni dans The Baltic Times, 15-21 octobre 1998

Les entreprises des pays d’Europe centrale et orientale et des nouveaux Etats indépendants qui sont en train de s’adapter à un nouveau mode de vie économique ont besoin, pour accroître leur compétitivité, de révolutionner leur conception de la gestion et de se doter des compétences correspondantes. La réorganisation des entreprises nécessite de la part de dirigeants et de chefs d’entreprise qui opèrent dans un contexte de changement permanent la capacité de jouer des rôles qui se différencient de celui d’autocrate sourcilleux. Cela passe nécessairement par la création de nouvelles cultures de l’entreprise et de la gestion.

Pour être capables d’intégrer et de faire fonctionner les nouvelles structures organisationnelles, les dirigeants doivent être formés à:

· décentraliser le pouvoir de décision, élargir le champ des responsabilités confiées aux travailleurs (en particulier par rapport à l’exigence de qualité) et encourager l’innovation;

· aplanir les structures hiérarchiques, en introduisant dans la fonction de gestion de nouveaux rôles de modération, d’animation et de conseil;

· intégrer les fonctions de "la tête et la main" sur le lieu de travail en formant avec des travailleurs polyvalents tenus responsables de leur travail des équipes chargées de tâches multiples.

Il faut que les dirigeants n’hésitent plus à investir dans de nouveaux systèmes de formation, d’organisation et de mise en valeur des ressources humaines. La formation doit être analysée comme un investissement à long terme et comme un moyen d’appliquer des stratégies de développement des affaires. On manque encore de grands programmes de formation et de soutien des nouveaux dirigeants, en particulier pour les PME.

Amélioration de la formation technique et professionnelle initiale

Pour améliorer la faculté d’adaptation de l’enseignement technique et de la formation professionnelle aux nouveaux impératifs du marché, il faut mettre en oeuvre et prolonger des réformes visant plus particulièrement:

· à adapter les infrastructures scolaires et les programmes existants aux nouvelles priorités économiques;

· à poursuivre la réforme des qualifications jusqu’à ce qu’elles correspondent plus étroitement aux besoins du marché du travail;

· à accroître les investissements dans l’enseignement technique et la formation professionnelle pour être en mesure de promouvoir l’innovation et d’obtenir de plus hauts niveaux de participation et d’acquisition;

· à recréer des liens entre les établissements d’enseignement technique et de formation professionnelle et le monde du travail et des entreprises;

· à privilégier davantage l’acquisition de compétences transversales ("compétences essentielles"), et notamment de qualifications technologiques, sociales, organisationnelles, linguistiques, culturelles et entrepreneuriales, moyennant des apprentissages de type actif.

Tout ce qui précède tend à améliorer l’employabilité des jeunes.

Formation continue

La profonde importance de la formation continue s’affirme de plus en plus sous l’effet des grandes mutations de la société et de la situation de l’emploi. Il faut mettre en place des programmes de formation continue sur une échelle bien plus grande que ce qui se fait actuellement, pour étayer et stimuler les processus de guérison, de conversion et de diversification économiques.

Les objectifs économiques de la formation continue dans le contexte de la transition sont:

· d’augmenter l’efficience et la croissance,
· d’éviter les pénuries de qualifications risquant d’entraver la croissance,
· d’améliorer largement la productivité et la compétitivité,
· d’attirer des investisseurs extérieurs.

Dans le contexte des grands ajustements structurels, la formation continue peut faire le lien entre l’activité économique du passé et celle de l’avenir, assurer l’adaptation des connaissances et des qualifications de la main-d’oeuvre en fonction des changements déjà survenus ou vraisemblablement appelés à se produire sur le marché du travail.

A cet égard, la formation continue devrait non seulement assurer la mise à jour des qualifications et l’amélioration des compétences sur une plus grande échelle, mais aussi préparer les travailleurs à occuper des emplois en train de se constituer dans de nouveaux domaines d’activité économique. La formation continue doit ici tenir compte du fait que les sociétés des pays d’Europe centrale et orientale et des nouveaux Etats indépendants vont sans doute se détourner des industries lourdes, dangereuses pour l’environnement et à forte intensité de main-d’oeuvre et de la production de matières premières et de produits semi-ouvrés. Elles se tourneront de préférence vers des produits et des services de pointe et de haute qualité. Ces pays ont aussi toutes chances d’évoluer, à l’instar d’autres pays industrialisés, vers une économie axée sur les services. Une telle évolution concernera aussi le secteur de la production où seront privilégiés des services tournés vers la distribution et l’entretien des produits et vers la conception de produits nouveaux ou la recherche et le développement les concernant.

En outre, comme dans d’autres sociétés industrielles, les entreprises seront soumises à l’obligation de satisfaire à des normes techniques et de qualité qui ne cesseront de s’élever. L’expérience des pays occidentaux montre que la hausse escomptée de la productivité ne peut avoir lieu que si l’on a suffisamment investi dans la formation de la main-d’oeuvre ou la réorganisation de la production au sein des entreprises. Les PME ont besoin à cet égard d’un soutien spécial car il leur est particulièrement difficile d’intégrer les technologies les plus récentes ou les meilleures façons de procéder à leurs modalités et leurs méthodes de travail.

Former pour combattre l’exclusion sociale

Jusqu’à présent, les réformes ont été axées principalement sur des développements standards, qu’il s’agisse de l’évolution ou des élèves. Cependant, compte tenu de l’ampleur prévisible du chômage, il importe d’octroyer une aide spéciale aux chômeurs de longue durée et aux personnes désavantagées en quelque autre façon, notamment les jeunes avec ou sans qualifications suffisantes, les personnes âgées, les femmes, les minorités ethniques et autres groupes minoritaires, afin de leur donner de meilleurs atouts sur le marché de l’emploi et de les aider à trouver leur place dans la société nouvelle. Il est à prévoir qu’en l’absence de cette sorte d’aide, ces groupes se verraient repoussés de plus en plus à l’écart du marché du travail et souffriraient d’une exclusion sociale croissante.

Le train de mesures doit être ajusté de manière à répondre au cas de chacun et à permettre à toute personne de suivre un ensemble planifié de modules de formation, d’instruction, de travail temporaire et d’expérience professionnelle. Les mesures appliquées au marché du travail devraient être liées au développement des collectivités locales et à la prestation de services sociaux, de santé et de sécurité sociale. Chacun pourra participer à diverses activités, notamment de conseil, d’instruction et de formation professionnelles et de travail, facilitées par divers prestataires, mais planifiées de manière intégrée et coordonnée.

Mesures d’accompagnement

Les mesures d’appoint destinées à renforcer l’efficacité des mesures de formation indiquées ci-dessus devraient porter principalement sur la formation des formateurs et des enseignants, les modalités d’évaluation et de certification, le développement de l’infrastructure et l’évaluation permanente des activités de mise en valeur des ressources humaines. Elles concernent aussi la nécessité de faciliter l’accès aux qualifications en traçant des itinéraires de progression horizontaux et verticaux traversant les système d’éducation et de formation, en levant les obstacles qui barrent la route de l’enseignement et de la formation de haut niveau et en créant des passerelles reliant diverses voies de parcours.

CONCLUSION

II n’est plus possible désormais de réserver exclusivement la formation aux jeunes. Il faut équiper et former la totalité de la main-d’oeuvre potentielle. Cette proposition s’applique tout particulièrement aux pays en transition.

Il y a une interaction dialectique entre l’économie et la mise en oeuvre de l’enseignement technique et de la formation professionnelle; en effet, la réforme de l’enseignement technique et de la formation professionnelle ne fait pas qu’accompagner les réformes économiques et la libéralisation générale du système, elle les motive et les provoque dans une large mesure, et la réciproque est vraie. Pour maîtriser le processus de transition et enclencher un progrès social et économique qui soit tout à la fois équilibré et durable, armé de compétences et animé d’un esprit d’adaptation et d’innovation, il faut préparer les gens par des mesures de formation et de recyclage.

Il est impératif que les principaux acteurs du système - à savoir l’Etat, les établissements, les enseignants et les "clients" que sont les étudiants, les parents, les employeurs et les employés - modifient radicalement leur comportement.

Il faut des politiques équilibrées visant:

· à la stabilité macro-économique moyennant un ciblage des ressources,

· à serrer les coûts et à mobiliser des moyens financiers supplémentaires,

· à promouvoir des choix d’éducation pour les jeunes et les adultes,

· à introduire des incitations et à mettre en concurrence les prestataires de services d’enseignement et de formation,

· à réguler les marchés du travail en y imposant des normes de qualification,

· à faire en sorte que tous puissent accéder aux services d’enseignement et de formation, y compris les catégories qui actuellement victimes d’exclusion,

· à renforcer la capacité institutionnelle d’application des réformes.

Ce n’est pas la promulgation d’une nouvelle législation qui conditionne essentiellement le développement du système d’enseignement technique et de formation professionnelle; d’abord et avant tout, il faut enclencher de nouveaux processus caractérisés par leur ouverture et par la possibilité de mobiliser toutes les connaissances nationales et internationales disponibles pour résoudre des problèmes précis. On peut aborder la modernisation en commençant par proposer des expériences nouvelles et des processus d’apprentissage à tous les participants. Mais il faut savoir que, comme dans tout apprentissage, les changements qu’on désire obtenir ne se produisent pas spontanément mais grâce à un travail guidé attentivement et au soutien de tous les partenaires intéressés.

Note explicative

Le présent document a été établi par la Fondation Européenne pour la formation (ETF).

La Fondation européenne pour la formation est une des agences de l’Union européenne. Elle a été créée en mars 1990 avec pour mission de promouvoir la coopération et la coordination de l’aide dans le domaine de la réforme de l’enseignement technique et de la formation professionnelle dans les pays d’Europe centrale et orientale, les nouveaux Etats indépendants et la Mongolie (dits pays partenaires). En juillet 1998, le mandat de la Fondation a été prorogé avec un champ d’application géographique élargi aux pays admis à bénéficier du soutien du Programme MEDA.

Par ailleurs, la Fondation fournit une assistance technique à la mise en oeuvre du programme Tempus de coopération entre l’Union européenne et les pays d’Europe centrale et orientale, les nouveaux Etats indépendants et la Mongolie dans le domaine de l’enseignement supérieur.

Les activités de la Fondation européenne pour la formation ont lieu principalement dans le cadre des programmes Phare, Tacis et MEDA d’assistance et de partenariat avec les pays partenaires de l’Union européenne.

Le champ d’activité de la Fondation s’étend à tout le domaine de la formation professionnelle, à savoir la formation professionnelle initiale et continue ainsi que le recyclage des jeunes et des adultes, notamment en matière de formation à la gestion.

Pour plus amples renseignements sur les activités de la Fondation, veuillez consulter notre site web (www.etf.eu.int) ou prendre contact avec le Département de l’information et des publications, Fondation européenne pour la formation, Villa Gualino, Severo 65, 1 - 10133 Torino.

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