Análisis:Reforma Agraria en América Latina
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Publicado 20 mayo de 1997

La FAO y la Reforma Agraria en América Latina: hacia una nueva visión

por Paolo Groppo
Oficial
Servicio de Tenencia de la Tierra (SDAA)
Dirección de Desarrollo Rural de la FAO

Marco y definiciones

Ante todo es necesario aclarar lo que entendemos por reforma agraria el los albores del siglo XXI. Citando a un conocido profesor francés, podemos decir que "toda reforma surge al comprobar la inadecuación de las instituciones a la realidad de las estructuras vigentes". De acuerdo con otro gran conocedor de los problemas agrarios de la Región, podemos afirmar que la reforma agraria sólo se justifica cuando hay una cuestión agraria. Existe una cuestión agraria cuando las relaciones económicas, sociales, políticas y culturales del campo son un impedimento para el desarrollo.

En el aspecto agrario tal desarmonía se manifiesta en las relaciones entre los factores productivos: la tierra, el capital, la mano de obra y el progreso tecnológico, considerados bajo los aspectos de la eficacia económica y de la justicia social. Cuando se reconozca la existencia de esta desarmonía, se pondrá en obra un conjunto de operaciones para readecuar la estructura territorial de un estado o de una región mediante la modificación de las relaciones sociales, con el fin de asegurar la mejora de las técnicas de cultivo y el aumento de la producción agrícola. A este conjunto de medidas se suele llamar "reforma agraria". Conceptos muy parecidos han sido expresados también por F. Kuhnen y por varios autores asiáticos.

Las implicaciones más directas de esta definición son las siguientes:

  1. Trátase de un proceso históricamente determinado, pues es producto de la historia política, económica, social, técnica, cultural y física de cada país.

  2. Igualmente podemos decir que la reforma agraria se concibe como una combinación apropiada y coherente de medios de producción para la explotación del medio y la administración del espacio. O sea, una reforma agraria no puede ser sobrepuesta al sector rural, siendo, por esta razón, un producto social.

  3. La reforma agraria no es una actividad permanente. La reforma agraria es una intervención excepcional para resolver la cuestión agraria. Por tanto, para diseñar un programa de reforma es indispensable caracterizar el problema agrario, pues éste tiene especificidades que son propias y tal vez únicas en cada país.
La noción de reforma agraria está tan ligada a la noción de progreso que se hablará de contrarreforma cuando la operación tienda a restablecer los privilegios de una oligarquía y adquiera un significado políticamente reaccionario.

Porque el tema reforma agraria está tan ligado al siglo XX

Tal como hemos dicho antes, toda reforma surge al comprobar la existencia de una desarmonía. La comprobación de tal desequilibrio se manifiesta al comparar varios "modelos" o varias hipótesis distintas de desarrollo.

El siglo actual se abre con la revolución (o golpe de Estado) bolchevique en Rusia: de allí en adelante se plantea a nivel mundial la existencia de un modelo alternativo cuyas explicaciones teóricas bien se adaptaban a las condiciones de los países del tercer mundo. A partir de 1917 estas ideas comienzan a permear a varios pensadores y políticos en todos los países, porque en Rusia había, supuestamente, la prueba de la superioridad de un "modo de producción" socialista: esto justificaba la aceleración de la acción política en favor de una sublevación popular en contra de las antiguas estructuras agrarias.

Por haber acontecido antes de 1917, la revolución mexicana no se sustentó ideológicamente en el pensamiento marxista-leninista. La intervención de las tropas de Zapata o de Pancho Villa se debe interpretar como una continuación de las más antiguas sublevaciones populares de la historia. Pero la revuelta de los campesinos mexicanos fue también la reacción de una población exclavizada contra los daños causados por el sistema de plantaciones creado en beneficio de la dictadura o del capitalismo extranjero: fue, pues, una reacción espontánea de un proletariado envilecido y de un sentimiento nacional de humillación.

La reforma mexicana conservó su carácter específico nacional y apenas sirvió para difundir en el exterior de la reforma agraria. La tentativa de Guatemala de 1952 y de Bolivia al año siguiente no cambiaron el curso de la historia. Sólo al final de los años cincuenta, tras la victoria castrista, se efectuó realmente, en el sector del Caribe, la alianza entre el pensamiento marxista-leninista y la revuelta del campesinado de América Latina.

De allí en adelante la reforma agraria pasó a ser parte de una propuesta de desarrollo con cambio estructural y en este sentido, era parte integrante de una estrategia de desarrollo que tenía el propósito de modificar los elementos básicos de la convivencia del campesinado con los demás sectores de la sociedad, y de la agricultura con la industria. La industrialización se veía obstaculizada por las estructuras agrarias cerradas. La modificación de este orden tradicional justificaba la intervención del Estado.

Desde luego, esa no era la única propuesta en los años sesenta; también se postulaba una estrategia de desarrollo sin cambios estructurales dirigidos y centrada en la modernización tecnológica estimulada por políticas públicas eficaces.

En todos los países que intentaron aplicar la reforma agraria, las tensiones entre ambas opciones ideológicas se expresaron directamente en el sistema político, poniéndose en juego no sólo distintos intereses sino diversas fuerzas sociales que procuraron controlar los gobiernos y los parlamentos o bien influir en ellos.

A nivel mundial la presencia de una hipótesis alternativa, junto con el reconocimiento de la inadecuación de las estructuras agrarias anteriores y finalmente con otros objetivos políticos, llevó a los EE.UU. a incentivar reformas agrarias radicales tanto en Japón, como en Corea del Sur y Taiwan en la década de los cincuentas.

Paralelamente se estaba dando un proceso independiente pero íntimamente ligado a nuestra temática, o sea el proceso de descolonización y, al final de los años cincuenta, la revolución cubana con la aplicación, por primera vez en la región, del modelo socialista en la agricultura.

La descolonización fue acompañada de la recuperación de las tierras pertenecientes a los colonizadores, pero allí es cuando apareció la dificultad de resolver los problemas agrarios en el marco nacional. Ante la impotencia de los gobiernos para resolver un problema del cual dependía el sustento alimenticio de su población, se delegó esta intervención a las organizaciones internacionales. Aún países considerados como los mayores defensores de la propiedad privada sostuvieron soluciones basadas en la reforma agraria.

Bajo el patrocinio de la FAO se llevó a cabo en Madison (Wisconsin), en 1951, la primera Conferencia Internacional sobre el Régimen Territorial que tenía como objetivo hacer comprender a los países la necesidad de llevar a cabo reformas agrarias.

Diversos coloquios sostenidos en Africa, América Latina y Asia sud-oriental estudiaron el problema dentro de conjuntos regionales más o menos homogéneos y se prepararon para la Conferencia Mundial de la Reforma Agraria, en Roma, durante el verano de 1966.

Esta evolución táctica de la política de los EE.UU. fue particularmente sensible en la región latinoamericana. Entre la intervención armada en Guatemala en 1954 y las proposiciones del tratado de Punta del Este en 1961 había ocurrido el asunto cubano.

La radicalidad del proceso y el temor de que el ejemplo cubano se expandiera por los otros países están en la raíz del gran estímulo que el gobierno de los Estados Unidos pasó a dar, a través de la Alianza para el Progreso, para que los países latinoamericanos realizaran reformas en sus estructuras agrarias: en la práctica se propuso sacrificar la oligarquía de los grandes propietarios para poder disminuir las tensiones agrarias y evitar que las sublevaciones populares fueran el inicio de movimientos de mayor amplitud.

El ejemplo más claro de la nueva relación que se venía estableciendo entre EE.UU., por un lado, y Organismos Internacionales por el otro, se dio justamente en el subcontinente latinoamericano, con el establecimiento del Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola (con la participación de la FAO, el PNUD, el IICA) a partir de la Conferencia de Punta del Este. Sin embargo, la naturaleza misma del sistema de las NN.UU. limitaba la tarea de sus agencias a las de "configurar las actitudes y opiniones frente a las reformas nacionales e internacionales { debido a que } la responsabilidad de la reforma agraria y el desarrollo rural recaían en los gobiernos y los pueblos de los Estados Miembros".

Los resultados de la política impulsada por los EE.UU. no fueron brillantes porque no hubo ni cambio de estructura agraria (en este sentido la influencia de los EE.UU. nunca fue suficiente para realmente "sacrificar" a las oligarquías nacionales) ni se logró controlar la tensión social que estaba aumentando rápidamente.

Por esta razón, al perder importancia la hipótesis reformista, la década del 70 se caracteriza por la respuesta militar al malestar de las masas rurales. Esta política se acompañaba por una revisión global del enfoque reformista. Es un hecho que en este período los organismo bi- y multilaterales de asistencia técnica y financiera pasaron a estimular una alternativa a la reforma agraria, bajo la forma de proyectos de desarrollo rural integrados (DRI), en los cuales el componente de dotación de tierras dejaba de ser lo principal y la atención se dirigía hacia un paquete de gastos en crédito, asistencia técnica, pequeñas obras de infraestructura, comercialización, gastos en vivienda, educación y mejoramiento sanitario, concentrados en áreas de gran incidencia de pobreza.

En medio a estos cambios radicales, la FAO intentó capitalizar el interés despertado en la década anterior organizando "la" Conferencia Mundial sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural (CMRADR), realizada en Roma en 1979.

En el documento final aprobado por mayoría, fue incluida una larga serie de propuestas/recomendaciones (más de 100) dirigidas a los gobiernos y cubriendo todos los aspectos posibles de la reforma agraria y desarrollo rural.

Esta dicotomía entre la realidad (en particular latinoamericana) y las propuestas de los grandes organismos técnicos siguió amplificándose en los años siguientes. Mal concebidos, con poquísimo apoyo político y sin un verdadero referencial teórico-metodológico, los DRI desaparecieron rápidamente del escenario, en paralelo con el surgimiento del nuevo dogma económico del neoliberalismo.

A la luz de estos hechos, en particular del último, es posible hacer una lectura muy distinta del significado de la CMRADR. Tal como fue dicho antes, la conciencia que los procesos de reforma agraria no se podían realizar solamente en un marco nacional fue típica de los años 60. El gran auge de los organismos internacionales en este período se debía tanto a esta incapacidad de encontrar un actor alternativo para dinamizar el sector agrario como al miedo que la revolución cubana se propagara en otros países. La Conferencia de 1979 pudo realizarse porque todavía había preocupaciones por "contaminaciones" revolucionarias (sólo en la Región recordamos los casos de Chile primero y de Nicaragua después, con los focos guerrilleros abiertos en El Salvador, Guatemala, Colombia, Perú) y, por otro lado, porque la ideología neoliberal todavía no era dominante.

Siendo el producto histórico de estas condiciones, a medida que en la década siguiente el neoliberalismo tomaba su auge y que el peligro del contagio se reducía, el interés estratégico de los grandes países en apoyar la implementación del Plan de Acción firmado en 1979 iba disminuyendo. Cuando, en 1989, cayó el muro de Berlín, la desaparición del "peligro rojo" se hace concreta y con él la necesidad política de mantener el tema reforma agraria entre las prioridades.

En la realidad, con la caída del Muro, se asiste a dos fenómenos contradictorios: por un lado, desaparece la necesidad política; por otro, varios países, redescubriendo sus raíces nacionales (en particular los países del ex-Imperio soviético) se dan cuenta de cómo las estructuras agrarias heredadas del pasado son un freno al desarrollo que necesitan ser reformadas y gracias a la desaparición del "peligro" comunista, pueden volverse a hablar de reforma agraria sin una fuerte connotación ideológica. De allí los innumerables pedidos que nuestra Organización está recibiendo.

El resultado es que en el momento cuando se pensaba que el tema reforma agraria podría enterrarse definitivamente, se asiste a un renovado y ampliado interés por el tema. El cambio es radical, y muchos operadores han sido tomados de sorpresa. Las respuestas a estas solicitudes se limitan esencialmente, al final de los 80 y comienzo de los 90 a una visión reduccionista del tema, a través de los llamados "mercados de tierra".

La temática de los mercados de tierras entra así de manera preponderante en el debate de la reforma agraria en los años 90. Las razones políticas para que este tema domine son tanto su capacidad de vinculación con la ideología neoliberal como la inconsistencia de las propuestas alternativas.

Siendo una propuesta atractiva, el tema mercado de tierras ha venido progresivamente ganando espacio en el debate político/intelectual (veáse por ejemplo el informe, fechado 1992, del Banco Mundial para el gobierno venezolano denominado "Mercado de Tierras, Reforma Agraria y Titularidad sobre las tierras rurales").

Hacia una visión sistémica

Por parte del Servicio de tenencia de la tierra de la FAO (SDAA), hemos venido también organizándonos y elaborando una estrategia para darle respuesta a estas solicitudes. Partiendo de una concepción de la reforma como "el arte de imaginar lo que es posible y de crear las condiciones para que lo posible se haga real", el Servicio SDAA de la FAO ha venido organizando su estrategia en tres etapas:
  1. Evaluación del impacto realístico de las reformas agrarias en América Latina;

  2. Evaluación de la propuesta actual referida a los Mercados de tierras; y,

  3. Elaboración de un marco de referencia metodológico pragmático, adaptado a las exigencias actuales.

1. Evaluación de la propuesta actual referida a los Mercados de tierras

El primer punto ha sido bien analizado en el trabajo recién publicado de Plinio Sampaio de lo cual vamos a citar los pasos sobresalientes:

En términos generales, los procesos de RA no han logrado provocar un cambio substancial en la estructura agraria. En la mayoria de los países la tierra sigue concentrada en los estratos de grandes propietarios y atomizada a nivel de las pequeñas unidades de producción... La RA no ha logrado igualmente alterar substancialmente la problemática de la agricultura bimodal, característica del sector agrícola de casi todos los países. La producción sigue siendo compartida entre un sector moderno de productividad relativamente elevada y un sector tradicional, campesino o de pequeña agricultura, marcado por la pobreza y la baja productividad. No ha eliminado tampoco las tensiones y conflictos seculares que hacen del campo latinoamericano un área de inestabilidad, de violencia y retraso social y político.

Matizando este juicio global por país y por tema, encontramos situaciones muy distintas, desde muy negativas hasta algunas claramente de signo positivo: en este último sentido el caso de Brasil, con todas las limitantes y errores cometidos, sin embargo se ha podido comprobar la validez en términos económicos y sociales del proceso reformista.

A la pregunta clave sobre el porqué las reformas agrarias hayan tenido un impacto relativamente pequeño en la eliminación de la pobreza rural y en la modernización del campo latinoamericano, Sampaio responde "porque la mayoría de las reformas han sido marginales y, segundo, porque los efectos de las reformas agrarias masivas fueron anulados por el efecto de fuerzas contrarias".

Siguiendo a Sampaio en su análisis del porqué las reformas han sido marginales, podemos decir que contrariamente a la vía adoptada por los países desarrollados (principalmente Europa) en donde el proceso de desarrollo económico se dio con base en la agricultura familiar cuyo desarrollo de las fuerzas productivas fue condición básica para el despegue de la revolución industrial, en el caso latinoamericano, la industrialización fue tardía y fundada en la substitución de importaciones, estimulada por crisis cambiarias. El consumo de masa no fue el principal estímulo a la expansión del producto industrial, de modo que el peso del costo de los alimentos en los presupuestos domésticos no tiene el mismo significado que en los países desarrollados. La expansión industrial dependió fundamentalmente de divisas que fueron proporcionadas por la exportación de productos agrícolas, lo que, además de condicionar fuertemente la política cambiaria, determina en gran medida la orientación de las inversiones en infraestructura y los subsidios para la modernización tecnológica.

A esto hay que añadir otras tres importantes caractéristicas: el proceso de industrialización fue promovido por fuerzas urbanas que lograron imponer sus políticas a los grandes terratenientes, pero estos, no obstante haber perdido su posición hegemónica, siguieron formando parte del bloque en el poder, conservando, por lo tanto, una gran capacidad para influir en las políticas relativas al agro; en las primeras etapas de la industrialización, había gran abundancia de tierras, favoreciendo la producción extensiva; y en ninguno de los países existía, al inicio del proceso, una agricultura campesina anterior, dotada de algún poder económico y político, ni una masa trabajadora organizada y aguerrida que presionara por mejores condiciones de producción y mejores precios para sus productos.

En un contexto como éste, el rol de la agricultura en el proceso de industrialización se delineó desde el comienzo en torno a tres objetivos: proporcionar divisas para posibilitar la importación de los insumos necesarios para el proceso de industrialización; suministrar mano de obra abundante a las fábricas y, aunque de manera muy limitada, ofrecer alimento barato para reducir el costo de reproducción de los trabajadores industriales.

Décadas de políticas con estas caractéristicas crearon limitantes e inercias que influyeron negativamente en la acción de los gobiernos interesados en promover la reforma agraria. De esta forma no se pudo alterar, sino de manera muy parcial, las políticas económicas que subordinan el desarrollo agrícola al desarrollo industrial y excluían sistemáticamente a la pequeña agricultura de los incentivos a la modernización tecnológica.

Dicho en otras palabras, el impacto de la reforma agraria en la corrección de la pobreza rural y del retraso tecnológico de la agricultura campesina ha sido pobre, porque la decisión de realizarla no significó la alteración substancial de un modelo de desarrollo sesgado en contra de la agricultura familiar.

2. Evaluación de la propuesta actual referida a los Mercados de tierras

La propuesta de enfocar el tema del desarrollo por el lado del mercado de tierras en útil, pero parcial. Para analizar este tema, la FAO ha venido organizando varios estudios (en colaboración con el Centro de Tenencia de la Tierra (LTC) de Wisconsim, Madison, EE.UU.). Personalmente participé en el primer seminario conjunto entre la FAO y el LTC: en esta ocasión realicé un análisis histórico de esta temática en el contexto europeo para demostrar cómo "las transferencias de bienes raíces, semilla del "mercado" actual, tienen antecedentes históricos antiquísimos, así como la misma racionalidad: buscar una solución a la crisis productiva de los antiguos sistemas agrarios. La filosofía que lo acompañaba, y que pudo desplegarse plenamente en la Edad Media, era el desplazamiento del costo de la reproducción económica y social de la mano de obra directamente a cargo de los trabajadores. No logrando un mejoramiento tecnológico sensible a estos sistemas de producción, no se pudo crear ninguna dinámica de desarrollo global lo que significó, para los distintos grupos sociales, concentrar todos sus esfuerzos en la búsqueda de medidas de defensa del grupo mismo.

La tesis central del documento era que la transferencia de tierras hacia el grupo de los pequeños productores y su constitución como grupo social, toma su verdadera dimensión histórica solamente después de la revolución agraria que caracterizó el final del siglo XIX en Europa. Estos cambios preliminares permitieron el despegue de una verdadera agricultura familiar: proporcionando los alimentos necesarios a los nuevos grupos urbanizados y las materias primas a la industria, requiriendo en cambio unos pocos productos de origen industrial, este desarrollo de la economía familiar fue muy provechoso para la acumulación del capital industrial y constituyó, en cierta forma, "la" condición básica de la industrialización.

Por todo lo anterior, una verdadera estrategia de desarrollo rural, que incluya la reforma agraria como una medida a veces necesaria, debe partir de un análisis de los procesos económico y políticos de cada país. Este análisis es la condición para encontrar mecanismos que sean eficaces, sin atarnos a dogmas. Los instrumentos son eficaces dependiendo de las circunstancias y éstas cambian. Los dogmas no.

3. Elaboración de un marco de referencia metodológico pragmático, adaptado a las exigencias actuales

A partir de la evaluación anterior, debería quedar claro que una propuesta novedosa implica poner en el centro de la atención a la agricultura familiar. Creemos que sin una política agraria enmarcada en un contexto de fortalecimiento de la agricultura familiar, su viabilización económica y su consolidación social, el espacio que quedaría abierto hoy para intervenciones del tipo reforma agraria seguiría siendo limitado y, de todas formas, sin perspectivas históricas.

Sin embargo, poner en el centro de la atención a la agricultura familiar, con su dinámica, su estructuración interna, no es suficiente per se para diseñar una estrategia de acción definida. Definido el objeto de atención es preciso aclarar la referencia teórica y el método de análisis. Las nociones y los conceptos utilizados clásicamente en agronomía, zootécnica y economía agrícola para comprender los procesos productivos y sus variaciones, permiten aprehender y evaluar los procesos productivos a nivel de las explotaciones simples así como formalizar las propuestas de mejoramiento que les competen. Por lo anterior, estas herramientas siguen siendo necesarias para estudiar la práctica del desarrollo.

Sin embargo, cuando el grado de complejidad aumenta significativamente, hay que inventar métodos nuevos, que permitan aprehender el problema en su totalidad, en su complejidad y en su dinámica. El enfoque sistémico busca responder a esta problemática, apoyándose sobre una percepción global del problema, privilegiando el análisis de las interacciones, sus orígenes y efectos, para llegar a una estrategia de acción por objetivos claramente identificados y jerarquizados.

Analizar la reforma agraria en un contexto sistémico significa localizar temporal y espacialmente sus limitantes, definir objetivos progresivos de desarrollo compatibles con el estado de las fuerzas de producción, a partir de una visión dinámica de la sociedad (de los grupos sociales).

En otras palabras, significa concebir la reforma agraria como una herramienta técnica a disposición de quien se pueda interesar en el tema del desarrollo agrario. En este sentido la reforma agraria no es más un patrimonio único de una corriente ideológica y tampoco considera "modelos" productivos o de organización social como el referente de fondo. Al contrario, la reforma agraria se inserta en la dinámica propia de la sociedad en examen, es un conjunto al cual se le aplica un método de análisis (análisis sistémico) pero cuyas conclusiones no pueden ser preconcebidas.

La atención privilegiada a la llamada "agricultura familiar" tampoco debe ser vista como una imposición. Sin embargo, si la historia nos enseña algo, si un análisis comparado de las situaciones agrarias entre los países desarrollados y los subdesarrollados sirve para algo, es cierto que la importancia de la agricultura familiar (de tipo empresarial) en los países ricos está ya demostrada. Históricamente el modelo de la gran empresa con asalariados se demostró inadecuado para enfrentar las condiciones variables del mercado del sector agrícola.

La gran adaptabilidad de la empresa familiar, su capacidad de interiorizar cambios tecnológicos, de flexibilidad frente a una demanda continuamente cambiante, la pone en un nivel superior frente a las otras organizaciones propuestas (gran empresa agro-industrial, cooperativas de producción).

Sin embargo, la empresa familiar tiene la "potencialidad" de desarrollarse, lo que no significa automáticamente que ésta potencialidad se realice. Por eso es preciso reducir las "desarmonias" de las cuales se hablaba al comienzo, para meter los factores de producción a nivel del empresario familiar. En este sentido se puede concebir una reforma agraria como una herramienta que tiene una validez económica y, por consecuencia, una validez social que pueda permitir el desarrollo de las fuerzas productivas.


Fuentes

J. Le Coz: "Las reformas agrarias", Editorial Ariel, Barcelona, 1976

AA.VV., "Tierra, economia y sociedad", FAO 1993

F. Kuhnen, Man and Land: "An Introduction into the Problems of Agrarian Structure and Agrarian Reform", Verlag breitenbach Publishers, Saarbrucken, Germany, 1982

T. Singh, T. Haque and A.V.S. Reddy, "Impact of Land Reforms on Agriculture and Rural Development", NIRA, Hyderabad, India, 1992

FAO, "Examen y análisis de la reforma agraria y el desarrollo rural en los países en desarrollo desde mediados de los años sesenta", 1979

O. D. Soto, "El Rezago agrario", Universidad de Los Andes, Ediciones del rectorado, 1994

P. Sampaio, "La Reforma Agraria en América Latina", FAO-RLAC, 1993

C. Guanziroli, "Principais indicadores socio-económicos..." FAO-PNUD BRA/87/022, 1993

P. Groppo, "El mercado de la tierra y los pequeños campesinos: Algunas evidencias históricas", FAO, mimeo, presentado en el seminario sobre Mercado de la Tierra en Honduras, 1992


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