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Publicado 31 marzo de 1996

Mercados de Tierras en América Latina: su Dimensión Social

preparado por Adriana Herrera
Oficial de Análisis Agrario
Servicio de Tenencia de la Tierra (SDAA)
Dirección de Desarrollo Rural de la FAO

Introducción

Las reformas a la tierra realizadas hasta los años 80 en el mundo, tenían la intención de cambiar la estructura social en el campo que impedía el avance del capitalismo en la agricultura. Tenían sobre todo la intención de desarrollar las fuerzas de producción en las áreas rurales modernizando la agricultura. De esta manera, el acceso a la tierra y su regularización así como la creación de programas de subsidios a los insumos, mejoramiento de semillas y provisión de servicios a la agricultura por parte del Estado, constituyeron una piedra angular para las políticas de desarrollo agrícola.

En la actualidad las políticas agrícolas y de tierras tienen también el objetivo de modernizar y hacer más eficiente la agricultura, pero ante la eliminación de subsidios y reducción del rol del Estado en la agricultura, se pretende que esto se realice a través de la participación en los mercados. Como resultado de la aplicación de estas políticas agrícolas y de tierras, desde el inicio de los años 90, FAO ha empezado a recibir solicitudes de asistencia técnica para facilitar el desarrollo y dinámica de los mercados de tierra en el sector rural, esto ha planteado para aquellos que en FAO trabajamos con el tema tierra, la necesidad de estudiar y conocer más a fondo los mercados de este recurso en el sector rural.

Estudios sobre mercados de tierras

A partir de 1992 FAO inició un programa de trabajo sobre mercados de tierras rurales, cuyo objetivo principal ha sido el conocimiento de las características y funcionamiento de dichos mercados formales e informales en algunos países de América Latina.

La investigación bibliográfica y documental que realizamos al iniciar nuestro programa nos demostró que el tema de los mercados de tierras rurales había sido poco estudiado en Latinoamérica. La mayoría de los estudios estaban focalizados en los mercados de tierras urbanos. Fue así como FAO decidió elaborar estudios de caso cuya finalidad fuera entender el funcionamiento de los mercados de tierra rurales en los grupos de pequeños y medianos productores y el impacto de las políticas de liberalización y privatización en lo referente al acceso y distribución de tierras.

Para la realización de dichos estudios se eligieron países como Bolivia, Colombia, Ecuador, Chile, México y Honduras, los cuales han elaborado y aprobado leyes agrarias que proponen los mercados de tierras como estrategia para facilitar la eficiencia y crecimiento de la producción en el campo, agilizando el acceso a la tierra. Esto ha significado en los casos de México y Honduras, la transformación de los sistemas de propiedad social de la tierra, en propiedad individual.

En su estructura, los estudios se plantearon varias preguntas generales a responder sobre:

  • los efectos de las políticas de mercados de tierras sobre la estructura de la tenencia;
  • la participación de los pequeños campesinos y de los campesinos sin tierra en los mercados de tierras locales;
  • el acceso a la tierra y el uso eficiente de la misma por parte de los pequeños campesinos y los campesinos sin tierra en el marco de dichos mercados;
  • el funcionamiento de los mercados de tierras en una estructura agraria dual, minifundio-latifundio, como lo es la estructura agraria latinoamericana.
En forma muy resumida presentamos a continuación algunos de los resultados encontrados:

Respecto al estudio de los mercados de tierras rurales, encontramos que tanto su análisis como su tratamiento, deben realizarse en forma regional. Las características de los mercados, su funcionamiento y su dinámica, están determinados por los factores exógenos y endógenos que los determinan. En el caso de México por ejemplo, se analizaron localidades campesinas en tres situaciones diversas.

En la primera, realizada en Veracruz en el Golfo de México, las localidades campesinas estudiadas contaban con sistemas agrícolas que combinaban la producción de granos para subsistencia, como el maíz y el frijol, con la producción de cultivos para el mercado nacional o internacional, como los cítricos, el café, y la caña de azúcar. En la siguiente situación las localidades campesinas, del estado de Atlixco, en Puebla, se encontraban localizadas en un lugar cercano a centros urbanos e industriales, y algunas de ellas contaban con riego. Finalmente en el tercer caso, las localidades campesinas se encontraban localizadas en una zona de gran desarrollo agrícola en el país, en la cual el campesinado cuenta con amplia experiencia tanto de organización, como de manejo empresarial de la producción.

El funcionamiento de los mercados de tierras en los tres casos tuvo particularidades específicas, que en un contexto de políticas de tierras requerirían de un tratamiento diverso entre una y otra zona.

En relación al tipo de los mercados, podemos decir que la mayoría de los estudios encontraron una coexistencia paralela entre mercados de tierras segmentados dentro del área rural. Estos mercados están determinados por:

  • las relaciones de poder económico y político al interior, y al exterior de la comunidad campesina;
  • por la tradición y los lazos de consanguinidad;
  • por la actividad económica que se lleva a cabo en las tierras afectadas.
En Ecuador, en la zona de la Sierra, las zonas que muestran mayor dinamismo por la vinculación de la producción al mercado de exportación, cuentan con un mercado de tierras dinámico y abierto. En forma paralela existe el mercado de tierras informal de los pequeños campesinos que producen papa y maíz, que es un mercado cerrado donde la tierra es considerada un bien, no una mercancía, y en este sentido las transacciones se rigen por una lógica diferente.

En cuanto a su dinámica, los estudios encontraron que existen mercados cerrados, los cuales tienen su propia dinámica y no realizan transacciones con mercados paralelos. El caso de Colombia es un ejemplo. Debido a la situación de violencia que existe en el campo causada por la guerrilla, y el negocio de la droga, la tierra tiene un significado de control territorial. De esta manera, el mercado de las grandes propiedades se rige bajo reglas de estricto control, donde los lazos de poder, de consanguinidad, y aún ideológicos, son fundamentales para participar.

Los estudios encontraron sin embargo, que los mercados de tierras son más abiertos y dinámicos, cuando los precios de la tierra aumentan debido a un mayor uso de tecnología, un cambio en el patrón de cultivos, o en la actividad agrícola (por ejemplo un cambio hacia cultivos de exportación, o hacia la cría de ganado), un mejoramiento en la infraestructura, o un cambio en el uso de la tierra (de agrícola -rural-, a uso urbano, o turístico).

En cuanto a los principales participantes de los mercados de tierras, los estudios encontraron que para los pequeños campesinos, la tierra tiene un significado social y económico. Por un lado la tierra es considerada como un bien que les permite asegurar su subsistencia económica; por el otro, constituye una fuente de reconocimiento social, político y cultural al interno de la comunidad campesina. De aquí que, en las transacciones de tierra en estas comunidades, los compradores deben contar con la aprobación de los miembros de la comunidad y/o la familia.

En general estas transacciones son de tipo informal, lo cual no implica costo alguno. Debido al significado particular que la tierra tiene para el campesino, en general prefieren no vender, salvo en casos de emergencia. Prefieren rentar la tierra o darla en contratos de aparcería, sin perder por ello la tenencia. En la mayoría de los casos la tierra se renta parcialmente, sólo en casos en los cuales el campesino no puede trabajarla porque tiene otra actividad económica, o por carece de la necesaria fuerza de trabajo familiar, entonces la renta en su totalidad. En su mayoría este tipo de campesinos son "oferentes" de minifundios. Cuando los pequeños campesinos se encuentran en zonas agropecuarias dinámicas donde los mercados de tierras son más abiertos, y ellos participan de una situación económica que les permite acumular, entonces se convierten en "demandantes" de tierra. Los grandes propietarios de tierras rurales utilizan de agentes inmobiliarios para vender o comprar tierras. En general realizan transacciones formales "legalizadas" con grandes superficies de tierra.

Crédito para compra de tierras. Pocos países de los estudiados cuentan con programas de crédito para compra de tierras, para pequeños productores o campesinos sin tierra. Ecuador cuenta con una Organización No Gubernamental, la FEPP, que tiene esquemas de crédito para campesinos, que se financían con fondos de la Iglesia Católica. El índice de cartera vencida que tienen es mínimo.

Respuestas a las preguntas

Retomando las preguntas generales que se plantearon los estudios de caso:

En relación a la primera pregunta: los efectos. El estudio de Chile, el cual constituyó una evaluación de los efectos de las políticas de liberalización y privatización en los mercados de tierras, nos demostró que un 57% de los beneficiarios de los programas de reforma agraria vendieron sus tierras a raíz de la aplicación de dichas políticas, y de la crisis agrícola que experimentó la agricultura chilena en 1983. Aquellos beneficiarios de dichos programas que no vendieron su tierra, la conservaron porque tenían capital de trabajo, porque contaban con conocimientos y experiencia empresarial en relación a la agricultura, o porque recibieron apoyo financiero o de asistencia técnica por parte de alguna ONG.

La demanda de tierras se originó fundamentalmente en el sector de agricultura moderna empresarial, vinculado a los cultivos de exportación.

La pregunta sobre el acceso a la tierra y el uso eficiente de la misma por parte de los pequeños campesinos y de los campesinos sin tierra en los mercados de tierra locales, puede responderse también con el ejemplo chileno.

Para los pequeños campesinos la aplicación de políticas de mercados de tierras, significó sobre todo, una pérdida en el control y acceso a la tierra debido a:

  • la eliminación de mecanismos de protección;
  • la competencia desigual en los mercados;
  • la falta de apoyo y asistencia técnica;
  • la falta de acceso al crédito;
  • el aumento de precios en la tierra.
En relación a la participación de los pequeños campesinos y los campesinos sin tierra en los mercados de tierras locales, podemos decir que ante la falta de acceso al crédito para compra de tierras, dicha participación se restringe a los mercados de tierras cerrados, informales donde el campesino tiene un control social y económico de los mismos.

El funcionamiento de los mercados de tierras en una estructura agraria dual, como la de los países de América Latina estudiados, se realiza en la actualidad, a través de mercados segmentados, cerrados, lo cual se traduce en una oferta inelástica del recurso.

Finalmente para concluir es importante mencionar que los resultados de estos estudios, junto con las aportaciones de representantes de diversos países en América Latina, constituyeron un insumo fundamental en la realización de la Mesa Redonda sobre Mercados de Tierras en América Latina, organizada por FAO y la Universidad de Campinas en Brazil, en junio de 1995. En ella se reflexionó sobre los posibles lineamientos para la formulación de políticas de tierras para los pequeños productores agropecuarios en la Región, basados esta vez, en un conocimiento más claro del funcionamiento y características de los mercados de tierra para pequeños productores en la Región.


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