Analyse:Décentralisation
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Affiché le 15 juin 1998

Relations de processus de décentralisation et pouvoirs traditionnels: typologies des politiques rencontrées

par Nassirou Bako-Arifari
Consultant
Division du développement rural de la FAO
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LES POLITIQUES de décentralisation en cours dans nombre de pays du Tiers monde sont conçues tantôt sous la contrainte des conditionnalités des bailleurs de fonds multilatéraux ou bilatéraux, tantôt pour faire face à des situations politiques conflictuelles liées à la gestion et à la redistribution des ressources nationales ou encore dans le souci de favoriser une plus grande participation des populations à la gestion d'action de développement ou d'affaires locales. Ces politiques de décentralisation interviennent partout aussi bien en milieu urbain que rural dans des arènes politiques déjà constituées et marquées par la mémoire des nombreuses interventions étatiques ou de développement. Ces différentes interventions antérieures ont produit un véritable arsenal d'institutions politiques ou de développement, qui se sont agrégées à des institutions traditionnelles ou néo-traditionnelles, occupant des positions de pouvoir assez variables en fonction des trajectoires politiques et historiques et des contextes particuliers de chacun des pays dans lesquels elles évoluent.

Ces institutions traditionnelles (de pouvoir) sont aujourd'hui témoins et acteurs dans les politiques de décentralisation qui véhiculent des projets de société et des valeurs de démocratie locale, de développement local, de promotion de la société civile, de participation populaire et de bonne gouvernance, etc., qui mettent l'accent surtout sur le mérite, la position acquise (achieved), les structures d'adhésion, etc. Bref, autant de valeurs qui apparemment sont aux antipodes du patrimonialisme légal, des registres de légitimité traditionnelle, des positions statutaires héritées (ascribed) et des structures d'appartenance (sociales, lignagères, tribales...) qui servent de supports structurels aux institutions traditionnelles, même si l'on évoque par ailleurs le potentiel des liens de solidarité et des pratiques de proximité qu'elles recèlent.

Ces institutions traditionnelles (face aux impératifs du développement) sont au carrefour de nombreux préjugés, qui ont suscité différentes convictions politiques, différentes théories scientifiques (la modernisation par exemple) et différentes approches de développement (coopération, participation...). Ces différentes considérations sur ces institutions couplées aux backgrounds historiques et politiques particuliers des différents pays ont motivé des politiques gouvernementales qu'on peut regrouper en cinq types: les politiques d'exclusion, les politiques d'intégration, les stratégies d'adaptation, les politiques d'association, et enfin les stratégies de l'informel. Ces politiques défient toute généralisation et toute relation unilatérale de cause à effet, mais révèlent néanmoins une forte tendance à l'exclusion chez les régimes anciennement socialisants tandis que les autres pays se retrouvent diversement dans les autres termes de la typologie. Les exemples de la chefferie traditionnelle/administrative, des conseils des anciens et des associations traditionnelles illustrent mieux ces différentes politiques.

Par rapport aux politiques de développement rural, la position des institutions traditionnelles dans les différents pays varient en fonction des termes de cette typologie. Mais de façon générale, le rôle des institutions traditionnelles est fortement déterminé par la nature des configurations des arènes politiques locales, les modes de négociation/confrontation entre les différentes institutions locales et les groupes stratégiques qui gravitent autour d'elles, la nature des enjeux en présence, le potentiel de mobilisation institutionnelle et de capital social et/ou symbolique dont disposent les principaux acteurs de ces institutions dans le jeu politique local. Cette dimension micro-politique est assez importante mais souvent sous-estimée dans les différentes actions de développement, notamment dans la gestion des ressources naturelles ou de ressources générées par des projets ou autres opérations de développement. Le nouveau contexte de la décentralisation offre néanmoins une nouvelle opportunité de remodelage des positions des différents acteurs dans ces arènes, de recompositions socio-politiques et de "fabrication" de nouveaux arrangements institutionnels. L'efficacité ou l'inefficacité des institutions traditionnelles dans le procès du développement rural sera fonction de ces nouveaux arrangements que les politiques gouvernementales affichées ne permettent pas d'évaluer sans des études empiriques.


1. Les politiques d'exclusion

L'attitude d'exclusion vis-à-vis des institutions traditionnelles en général, et particulièrement les institutions politiques, a été le plus marquée dans les pays ayant connu des régimes du type socialiste ou communiste. Pour des raisons idéologiques et de légitimation de leur pouvoir, notamment en milieu rural, ces régimes ont prôné ça et là, la lutte contre les pratiques dites traditionnelles indexées comme des institutions rétrogrades : culte des génies, pratiques de sorcellerie, cultes des ancêtres ou des esprits protecteurs de certaines localités ; la lutte contre la féodalité et contre les propriétaires fonciers par la mise en oeuvre de réformes foncières et l'exclusion des détenteurs du pouvoir traditionnel des nouvelles instances de pouvoir, fondées sur la démocratie populaire. Par ailleurs, mises en relation avec l'histoire coloniale, les institutions traditionnelles de pouvoir sont considérées comme des structures de collaboration avec l'occupant étranger pour l'exploitation en commun de leurs propres populations. La lutte contre les institutions politiques traditionnelles, dont les tenants sont considérés comme des "valets locaux de l'impérialisme" se confondait dès lors avec la lutte générale pour l'émancipation des peuples de la domination extérieure. C'est le cas au Viêt-nam, avec la victoire du parti communiste (le Viet Minh) à partir de 1945 qui a procédé progressivement la dissolution des conseils de notables dans les villages vietnamiens et leur remplacement par des comités populaires locaux et à la destruction ou la transformation des maisons communales traditionnelles (dinh).

En Afrique, cette modalité de l'exclusion a été aussi celle adoptée par le Bénin à partir de 1974 (cf. Le Meur 1997) et le Burkina Faso à partir de 1983. Les chefs traditionnels ont été destitués de leurs fonctions de représentation locale de l'Etat et des populations rurales au profit de conseils révolutionnaires élus, dont ils sont officiellement exclus de la compétition.

Au Proche-Orient, la Syrie offre l'exemple d'une politique du genre. Après la victoire du parti Ba'ath dans les années 1960/70, une réforme du pouvoir local en milieu rural suivie d'une réforme foncière d'expropriation des grands propriétaires a été mise en oeuvre. Les Cheikhs tribaux et villageois qui détenaient le pouvoir local sur la base de l'hérédité et de la propriété foncière ont été destitués de leurs fonctions au profit de pouvoirs locaux élus. (cf. Khalaf 1993).

2. Les politiques d'intégration

L'autre extrême des politiques gouvernementales par rapport aux institutions traditionnelles a été celle de leur intégration dans les systèmes administratifs et politiques des pays concernés en leur réservant les échelons de base des pouvoirs locaux. Les politiques d'intégration totale sont celles par exemple du Niger, du Togo, de la Sierra Leone, et du Yémen du Nord (avant la réunification intervenue en mai 1990).

Au Togo (cf. Rouveroy van Nieuwaal 1987) et au Niger, les chefs de canton et les chefs de village nommés ou désignés suivant des modalités variables proviennent toujours des familles locales reconnues comme détentrices du droit ou du privilège de diriger. Au Niger, l'article 2 l'ordonnance n°93-28 du 30 Mars 1993, qui définit le statut de la chefferie traditionnelle, stipule que : "Les communautés coutumières et traditionnelles sont hiérarchiquement intégrées dans l'organisation administrative de la République du Niger et placer sous la tutelle des circonscriptions administratives et des collectivités territoriales (arrondissement ou commune), telles qu'elles ont été définies et fixées par la législation en vigueur". Les associations nationales de chefs traditionnels du Niger et du Togo sont des institutions politiques importantes à l'échelle nationale et elles sont impliquées dans les définitions de choix politiques des gouvernements, qui en font des instruments de leur légitimation au niveau local. Les chefs traditionnels ont également des compétences officielles assez étendues en matière de gestions des ressources naturelles. Aux termes de l'ordonnance n° 93-015 du 2 mars 1993 fixant les principes d'orientation du code rural de la République du Niger, toute procédure judiciaire concernant des conflits liés aux ressources naturelles locales "doit être obligatoirement précédée d'une tentative de conciliation ... par les autorités coutumières" (art. 149).

Cette politique d'extension des pouvoirs des institutions traditionnelles est aussi celle de la Sierra Leone, où depuis la suppression des districts en 1973 (qui servaient de structures administratives intermédiaires entre les autorités traditionnelles et les provinces) les chefs traditionnels sont pratiquement les seuls responsables politiques représentant le pouvoir d'Etat et les populations locales en milieu rural avec des pouvoirs encore plus étendus que ceux qu'ils avaient sous la colonisation britannique. Dele Olowu note que "Sierra-Leonian Local Government appears to have provided a structure that successfully combines development responsabilities with the necessary sensitivity to traditional institutions on a two-tier basis, and this is what is often advocated in conciliatory approaches to local government modernisation" (1988 :300-1). Mais il constate que cette approche conciliante tient beaucoup à la spécificité historique et politique du pays où l'institution de la chefferie a toujours joué un rôle important.

On peut classer aussi la politique de la Tunisie dans cette dynamique de l'intégration avec les Cheikhats (Unités administratives rurales) qui, " are based on tribal units which are united by blood or friendship. Each is headed by a sheikh who is named by the Minister of Interior... The sheikh serves as the liaison between the central government and the local population" (Harloff 1986 : 51).

3. Les politiques d'adaptation ou de "modernisation"

Il s'agit des politiques visant à la réinterprétation d'institutions traditionnelles de pouvoir ou de mobilisation et à leur réorientation à des fins politiques ou de développement. C'est le cas des Fokolona au Madagascar sous le régime révolutionnaire jusqu'en 1991 et qui ne sont pas fondamentalement changés en attendant l'application de la réforme de décentralisation. On peut ranger également les institutions de Panchayat Raj en Inde dans cette perpective (cf. Siddiqui 1992 :24, Meenakshisundaram 1994 : 62). Dans cette optique les institutions traditionnelles sont l'objet d'une intervention intense de la part des gouvernements qui leur impriment un nouveau contenu. Aux Philippines, le recours à partir de 1973 à l'appellation de Barangay pour désigner les communautés décentralisées à la base en lieu et place des Barrios (terme par lequel le colonisateur espagnol les désignait) procède de cette réinterprétation. On peut classer la politique de systématisation des Samarya au Niger comme association d'animation et de mobilisation en milieu rural dans l'ensemble du pays après 1974, dans cette perspective (cf. Alpha Gado 1994 :55). Ces institutions quoique en situations de délaissement avec le processus de démocratisation à partir de 1991, constituent encore en milieu rural des acteurs importants de la gestion des affaires locales.

Dans deux autres pays du Sahel, de telles expériences de "modernisation" d'institutions traditionnelles ont été initiées, notamment au Burkina Faso avec les groupements "naam" et au Mali avec les "ton villageois". Dans les deux cas, il s'agit d'institutions traditionnelles de mobilisation des jeunes en milieu rural, l'un en pays mossi, l'autre en pays bambara, qui ont été récupérées pour en faire des structures coopératives de base et des instruments locaux de promotion du développement, à l'instar de la Samarya au Niger. Au Burkina Faso, c'est l'échec des Groupements de jeunes agriculteurs (G.J.A.), créés par les services techniques officiels, qui a servi d'argument pour le recours aux "naam" et à leur réinterprétation par des praticiens locaux du développement. Mais au Niger et au Mali, les objectifs politiques de légitimation des régimes en place ont fini par transformer ces institutions en structures informelles de leur pouvoir, faisant de leur modernisation plus un alibi pour élargir la base sociale des pouvoirs nationaux (cf. Jonkers 1994; Alpha Gado 1994 :54). Elles constituent aujourd'hui des acteurs majeurs du débat sur la décentralisation au Mali et au Burkina Faso, mais dont les rôles ne sont pas toujours clairement définies (cf. Laurent 1995).

4. Les politiques d'association et de « dualisme contrôlé »

Elle a été le fait de pays dans lesquels les institutions traditionnelles de pouvoir sont assez importantes, mais où aussi les régimes en place veulent s'engager dans des processus de démocratisation ou de modernisation sans procéder directement à leur éradication. De telles politiques sont celles du Ghana et du Nigeria. Dans ces pays, malgré quelques particularités propres à chacun d'eux (épisode révolutionnaire au Ghana sous N'krumah entre 1957 et 1966), la chefferie traditionnelle est restée constamment associée à la gestion du pouvoir local. Dans ces deux pays, on peut relier la présence constante de la chefferie, aux expériences coloniales de local government sous l'administration britannique, qui a initié une pratique de combinaison de gestion de pouvoir local à la fois démocratique et impliquant les chefs traditionnels (cf. Mawhood 1983). Ainsi dans les nouvelles politiques de décentralisation, au Ghana comme au Nigeria, les chefs traditionnels sont associés, dans une sorte de continuité. Au Nigeria, ils ont un statut consultatif institutionnalisé auprès des organes décentralisés au terme de la constitution de 1989, comme le note Meenakshisundaram : "Part II of the fourth Schedule of the 1989 Constitution envisages an advisory role to the traditional council... The Emirs receive automatically copies of all agenda, supporting documents, notes and minutes of all local government councils within their area and can give general advice to the local government councils concerned, though such advice need not always be binding" (1994 : 29-30). Ainsi la constitution nigériane de 1989 reconduit les dispositions essentielles de la réforme de décentralisation de 1976, en ce qui concerne les institutions traditionnelles.

Au Ghana, dans l'instance décentralisée la plus importante qu'est le "District Assembly", en dehors des élus locaux, les conseils traditionnels sont non seulement représentés mais aussi leur avis est requis pour la désignation de près du tiers des membres de ces assemblées.

La Constitution de la République de Zambie de 1991 amendée en 1996 reconnaît l'institution de la chefferie traditionnelle comme une institution d'Etat. L'article 127 stipule que "Subject to the provisions of this Constitution, the Institution of Chief shall exist in any area of Zambia in accordance with the culture, customs and traditions or wishes and aspirations of the people to who it applies.". L'article 130 a même institué une chambre des chefs traditionnels à l échelle nationale comme un organe de consultation auprès du gouvernement : "There shall be a house of Chiefs for the Republic which be an advisory body to the government on traditional, customary and any other matters referred to it by the President". La prise en compte de leur avis est aussi garantie par la constitution en son article 131 alinea 4 "The House of Chiefs may submit resolutions on any Bill or other matter referred to it by the President, and the President shall cause such resolutions to be laid before the National Assembly". Ainsi de l'échelon local à l'échelon national les institutions traditionnelles de pouvoir sont associées à la gestion du pays.

En Asie du Sud-est, on peut ranger la nouvelle politique de décentralisation en Thaïlande, à l'échelle des "Tambons" ou districts (The Tambon Administrative Unit Bill of 1994) dans cette catégorie depuis 1995. En dehors des chefs de village élus et membres ex-officio des conseils de Tambon, la loi permet à chaque localité de choisir un notable local reconnu influent et sage pour représenter le village au sein du Tambon (Putasen 1996 :75).

5. Les stratégies de l'informel

Il s'agit ici des politiques de non intervention par rapport aux institutions traditionnelles adoptées par certains gouvernements. Il s'agit aussi parfois d'effets induits de changements politiques récents dans les pays.

Au Bénin, le processus de démocratisation et de libéralisation de la vie politique a permis la résurgence des institutions traditionnelles de pouvoir. Les chefs traditionnels ont créée une organisation nationale de défense de leurs intérêts et revendiquent leur intégration dans l'appareil de gestion locale du pouvoir à la faveur de la politique de décentralisation en cours. Malgré des études spécialement commandées par la cellule chargée de la conception de la politique de décentralisation au Bénin, ces institutions n'ont pas été prises en considération dans les instances décentralisées de pouvoir prévues par les lois votées par le parlement en août 1997. Par contre, la stratégie de l'informel définie par le régime révolutionnaire après celle de l'exclusion-répression par rapport à la chefferie traditionnelle dans les localités où cette institution été assez forte a été reconduite. L'Etat n'interdit pas les intronisations de chefs traditionnels tant qu'elles ne constituent pas des troubles à l'ordre public mais ne leur reconnaît aucun statut dans l'appareil administratif et de pouvoir local. Il est laissé la liberté à chaque sous-préfet et à chaque maire de traiter les institutions traditionnelles de pouvoir en fonction des circonstances locales et au cas par cas. Toutefois, on assiste à la prolifération des conseils de notables comme des organes consultatifs sur certaines matières locales aussi bien au niveau des sous-préfectures que des communes rurales. Mais leur statut reste plus informel. La situation au Burkina Faso est analogue à celle du Bénin en la matière.

On note de telles dynamiques de résurgence d'institutions traditionnelles aussi au Viet-nam comme des effets induits de la politique de rénovation, doi moi, engagée depuis 1986 et notamment avec la loi de réforme foncière et de décollectivisation de 1988 suivie d'une certaine décentralisation économique (cf. Rondinelli, 1983 in Meenakshisundaram 1994 pour le cas de la Chine sous Deng Xiao Ping). Là également, l'Etat n'intervient aussi que lorsque les manifestations des institutions traditionnelles débouchent sur des actes de violence (cf. Großheim 1997, Tria Kerkvliet & Porter 1996) mais sans interdire celles-ci.

Cette attitude de l'informel ne valorise pas toujours le rôle des institutions traditionnelles et les met dans une position précaire. Mais au même moment, elle laisse plus d'autonomie relative à ces institutions qui négocient localement leurs propres fonctions dans les arènes locales de pouvoir. Elle permet aux institutions traditionnelles de se comporter comme institution de la société civile locale en utilisant les instruments de leur légitimité traditionnelle pour exercer un certain contrôle sur l'action des fonctionnaires d'Etat ou des élus locaux, même si telles actions de contrôle dégénèrent parfois en intrigues politiques au niveau local.


Bibliogaphy

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Putasen, A. 1996, The Tambon council and community forest management, in Hirsch, P. (ed.) Seeing forests for trees: Environment and Environmentalism in Thailand, Chiang Mai: Silkworm Books, pp.72-88.

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Rouveroy van Nieuwaal, E.A.B.van 1987, Chef coutumier: un métier difficile, Politique Africaine, 27:19-29.


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