Analyse:Inégalités agricoles
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Affiché le 9 février 1998

Développement des inégalités agricoles dans le monde et crise des paysanneries comparativement désavantagées

par Marcel Mazoyer
Professeur d'agriculture comparée et de développement agricole
Institut national agronomique Paris-Grignon
et à l'Institut d'étude du développement économique et social (Université Paris I - Sorbonne)
et Laurence Roudart Enseignant-chercheur
Institut national agronomique Paris-Grignon
Extrait de le bulletin Réforme agraire, colonisation et coopératives agricoles, 1997 (FAO, 1997). Publié auparavant dans le livre "Histoire des agricultures du monde", (Editions du Seuil, Paris)

EN MOINS d'un siècle, la révolution agricole contemporaine (motorisation, grande mécanisation, engrais, traitements, sélection, spécialisation des régions et des exploitations) a porté les agricultures les plus avancées du monde à un niveau de productivité inouï. Aujourd'hui, un travailleur agricole parmi les mieux équipés et les plus performants d'Amérique du Nord, d'Europe, d'Australie ou d'Argentine peut obtenir, à lui seul, plus de 10 000 q de grain par an (ou plus de 500 000 litres de lait, 100 000 litres de vin, etc.). Dans le même temps, un cultivateur manuel soudanais, andin ou indien, travaillant à la machette, à la houe, à la bêche, à la faucille, ne produit guère plus d'une dizaine de quintaux de grain. Or, du fait de la révolution des transports et de la libéralisation des échanges mondiaux, ces agriculteurs si inégalement équipés et si inégalement performants vendent leur grain à des prix très voisins. Dès lors, les énormes écarts de productivité existant entre les uns et les autres se traduisent violemment en écarts de revenus.

Ainsi, à raison de 16,7 dollars EU le quintal de grain par exemple, un céréaliculteur relativement bien équipé, produisant à lui seul 8 000 q de grain par an (100 ha x 80 q par hectare), obtient un produit brut de près de 133 000 dollars. Après déduction de la valeur des amortissements et des biens et services utilisés, il lui reste entre 66 000 et 83 000 dollars, somme qu'il doit partager avec son propriétaire s'il est fermier, avec son banquier s'il est endetté, et avec le fisc s'il est soumis à l'impôt. Moyennant quoi, il lui reste entre 25 000 et 42 000 dollars par an pour rémunérer son propre travail et pour investir. Payé à la même aune, à 16,7 dollars le quintal de grain, un cultivateur manuel produisant 10 q nets recevrait 167 dollars s'il vendait toute sa production.

Mais comme il doit garder au moins 7 q de grain pour nourrir sa famille, son revenu monétaire ne peut guère dépasser 50 dollars par an. Et encore, à condition qu'il ne paie ni fermage, ni intérêt d'emprunt, ni impôt. A ce tarif, il faudrait une vie de travail (soit 33 ans) à ce cultivateur manuel pour acquérir une paire de boeufs et un petit matériel de culture attelée (araire, bât) coûtant 1 670 dollars, à supposer qu'il puisse consacrer tout son revenu monétaire à cet achat. Il lui faudrait une centaine d'années pour acquérir un matériel perfectionné de culture attelée lourde (charrue, chariot), 300 ans pour acheter un petit tracteur à 16 670 dollars, et 3 000 ans pour acheter un équipement complet de motomécanisation d'une valeur de 166 670 dollars, comparable à celui d'un agriculteur européen ou américain. Autant dire que l'unification du marché mondial des denrées vivrières de base, au premier rang desquelles on trouve les céréales, ne risque pas de conduire l'ensemble des agriculteurs manuels très peu performants, qui sont largement majoritaires dans les pays en développement, sur le chemin des investissements productifs et des gains de productivité.

En fait, les gains de productivité dus à la révolution agricole contemporaine ont été si importants depuis le début du siècle qu'ils ont entraîné une forte baisse tendancielle des prix agricoles, en termes réels. Une baisse qui, en raison de la facilitation des échanges mondiaux au cours des dernières décennies, s'est répercutée presque entièrement dans la plupart des pays. Pour donner une idée de la baisse des prix à laquelle ont pu être soumis les agriculteurs des pays en développement, il suffit de rappeler que le prix réel du blé, par exemple, a été divisé par près de quatre, en tendance, depuis le début du siècle, alors que celui du maïs a été divisé par deux depuis 50 ans, de même que celui du riz. Mais la baisse des prix n'a pas seulement concerné les céréales, elle a aussi touché les cultures tropicales d'exportation concurrencées soit par des cultures motomécanisées des pays développés (betterave à sucre contre canne à sucre, soja contre arachide et autres oléo-protéagineux tropicaux, comme le coton du sud des Etats-Unis), soit par des produits industriels de remplacement (caoutchouc synthétique contre hévéaculture, textiles synthétiques contre coton). Ainsi, le prix réel du sucre, en tendance, a été divisé par trois en un siècle, alors que le prix du caoutchouc était divisé par près de 10. Enfin, la révolution agricole contemporaine a également été mise au point pour d'autres cultures tropicales (banane, ananas) et ses moyens de production, fort coûteux, ont pu être adoptés par une minorité de grandes exploitations capitalistes ou étatiques et d'exploitations patronales ou paysannes aisées, tandis que la majorité de la paysannerie en culture manuelle des pays en développement restait à l'écart de ce mouvement.

Ainsi, la baisse tendancielle des prix réels s'est progressivement étendue à la quasi-totalité des produits agricoles, provoquant le blocage du développement, la crise et l'exclusion de pans entiers des paysanneries faiblement équipées et peu performantes des pays en développement. Encore faut-il ajouter que, dans certains pays et dans certaines régions, cette crise a été aggravée par toutes sortes de circonstances d'ordre écologique, social et/ ou politique.

Quels sont les mécanismes économiques généraux de cette crise étendue de la paysannerie des pays en développement? Quelles en sont les circonstances aggravantes? Quelles conclusions politiques tirer de ce diagnostic? Telles sont les questions auxquelles nous nous proposons de répondre brièvement ici [1].

La crise de la paysannerie pauvre

Blocage du développement, décapitalisation et sous-alimentation

Pour la masse des paysans en culture manuelle des pays en développement, la baisse des prix agricoles qui se poursuit depuis plus d'un demi-siècle a d'abord entraîné une baisse de leur pouvoir d'achat. La majorité d'entre eux s'est alors progressivement trouvée dans l'incapacité d'investir dans un outillage plus performant, et parfois même dans l'incapacité d'acheter des semences améliorées, des engrais et des produits de traitement. Autrement dit, la baisse des prix agricoles s'est d'abord traduite par un véritable blocage du développement de la masse des paysans les moins bien équipés et les moins bien situés.

Puis, cette baisse des prix agricoles se poursuivant, les paysans qui n'avaient pas pu investir et réaliser de gains de productivité sont passés au-dessous du seuil de renouvellement [2]. Autrement dit, leur revenu monétaire est devenu insuffisant pour tout à la fois renouveler leur outillage et leurs intrants, acheter les quelques biens de consommation indispensables qu'ils ne produisaient pas eux-mêmes (tôle pour leur toit, sel, tissu, pétrole lampant, médicaments) et, le cas échéant, pour payer l'impôt. Dans ces conditions, pour renouveler le minimum d'outillage nécessaire pour pouvoir continuer de travailler, ces paysans ont dû faire des sacrifices de toutes sortes: vente de bétail, réduction des achats de biens de consommation, etc. Et ils ont dû étendre le plus possible les cultures destinées à la vente; mais comme la superficie cultivable avec un outillage aussi faible était strictement limitée, ils ont dû pour cela réduire la superficie des cultures vivrières destinées à l'autoconsommation. Autrement dit, la survie de l'exploitation paysanne dont le revenu tombe au-dessous du seuil de renouvellement n'est possible qu'au prix de la décapitalisation (vente de cheptel vif, outillage de plus en plus réduit et mal entretenu), de la sous-consommation (paysans en guenilles et les pieds nus) et de la sous-alimentation.

Crise écologique et sanitaire

De plus en plus mal outillés, mal nourris et mal soignés, ces paysans ont une capacité de travail de plus en plus réduite. Ils sont donc obligés de concentrer leurs efforts sur les tâches immédiatement productives et de négliger les travaux d'entretien de l'écosystème cultivé: dans les systèmes hydrauliques, les aménagements mal entretenus se dégradent; dans les systèmes de culture sur abattis-brûlis, pour réduire la difficulté du défrichement, les paysans s'attaquent à des friches de plus en plus jeunes et de moins en moins éloignées, ce qui accélère le déboisement et la dégradation de la fertilité; dans les systèmes de cultures associées à des élevages, la réduction du cheptel vif entraîne une diminution des transferts de fertilité vers les terres de culture; d'une manière générale, les terres de culture mal désherbées se salissent, les plantes cultivées, carencées en minéraux et mal entretenues, sont de plus en plus sujettes aux maladies.

La dégradation de l'écosystème cultivé et l'affaiblissement de la force de travail conduisent aussi les paysans à simplifier leurs systèmes de culture. Les cultures «pauvres», moins exigeantes en fertilité minérale, en eau et en travail, prennent le pas sur les cultures plus exigeantes. La diversité et la qualité des produits végétaux autoconsommés diminuent, ce qui, ajouté à la quasi-disparition des produits animaux, conduit à des carences alimentaires accrues en protéines, en minéraux et en vitamines.

Ainsi, la crise des exploitations agricoles s'étend à tous les éléments du système agraire: amoindrissement de l'outillage, dégradation de l'écosystème et baisse de sa fertilité, malnutrition des plantes, des animaux et des hommes, et dégradation générale de l'état sanitaire. La non-durabilité économique du système productif entraîne la non-durabilité écologique de l'écosystème cultivé.

Endettement, exode, famine

Appauvris, sous-alimentés et exploitant un milieu dégradé, ces paysans affaiblis se rapprochent dangereusement du seuil de survie [2]. Une mauvaise récolte suffit alors pour les contraindre à s'endetter, ne serait-ce que pour manger durant les mois de soudure précédant la récolte suivante. A ce stade, une bonne récolte peut encore permettre au paysan endetté de rembourser le principal et le lourd intérêt de sa dette, de réserver la semence de la prochaine campagne et de manger chichement. Mais dans ces conditions de production désormais amoindries, les bonnes récoltes se font rares, la récolte moyenne diminue et, le plus souvent, il restera, après remboursement, à peine de quoi manger pendant quelques mois. Le paysan sera alors contraint de s'endetter encore plus tôt et plus lourdement.

Ainsi, même en se privant de nourriture jusqu'à la limite de la survie, les sommes empruntées augmentent, et il arrive un moment où les remboursements représentent une part trop importante de la valeur de la récolte attendue. Dès lors, le paysan endetté ne trouve plus prêteur. Il ne lui reste plus alors qu'à envoyer, si ce n'est déjà fait, les membres encore valides de sa famille à la recherche d'emplois extérieurs, temporaires ou permanents, ce qui affaiblit encore sa capacité de production. Enfin, si ces revenus extérieurs ne suffisent pas pour assurer la survie de la famille, celle-ci n'a plus d'autre issue que l'exode vers les bidonvilles, a moins de se livrer à des cultures illégales.

De fait, dans certaines régions reculées et mal contrôlées d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine, les cultures illégales de pavot à opium (Triangle d'or), de coca (Andes) et de chanvre indien (Afrique, Proche-Orient) sont à la fois possibles et assez rémunératrices pour permettre à des centaines de milliers de paysans pauvres de survivre. En effet, comme ces cultures sont interdites dans beaucoup de pays, elles souffrent moins que d'autres de la concurrence internationale; et comme, même dans les régions mal contrôlées où elles sont possibles, ces cultures sont néanmoins réprimées, elles bénéficient d'une sorte de prime de risque.

Enfin, alors qu'une paysannerie disposant de surplus peut supporter une, voire plusieurs mauvaises récoltes, une paysannerie réduite à la limite de la survie se trouve à la merci du moindre accident diminuant brutalement le volume de ses récoltes ou de ses recettes. Que cet accident soit climatique (inondation, sécheresse), biologique (maladie des plantes, des animaux ou des hommes, invasion de prédateurs), économique (mévente des produits, fluctuation à la baisse) ou politique (guerre civile, passage de troupes), les paysans sont alors condamnés à la famine sur place, ou aux camps de réfugiés s'il en existe à proximité.

Ainsi, depuis un demi-siècle, des couches toujours renouvelées de la paysannerie pauvre des pays en développement se sont trouvées bloquées dans leur développement par la concurrence croissante des agricultures plus performantes et, en conséquence, appauvries par la baisse tendancielle des prix. L'une après l'autre, elles ont été exclues de la production agricole et contraintes à l'exode vers les bidonvilles et à l'émigration, ou même, dans les cas extrêmes, réduites à la famine sur place. Certes, ce processus d'exclusion, qui réduit la force de travail et la capacité de production agricole des pays en développement, n'a pas encore touché la totalité de la paysannerie travaillant en culture manuelle; il a touché les paysans les plus démunis, particulièrement nombreux dans les régions les plus défavorisées.

Les circonstances aggravantes de la crise

Les paysans appauvris sont très inégalement lotis. Certains souffrent encore de désavantages particuliers, naturels ou infrastructurels, sociaux ou politiques. L'économie d'aujourd'hui est ainsi faite qu'au jeu des avantages comparatifs certains pays, certaines régions, certaines catégories de paysans ne récoltent en vérité que des désavantages.

Handicaps naturels

Certains de ces désavantages peuvent être considérés comme naturels. Ainsi, les régions tropicales à une seule saison de pluies (régions sahéliennes et soudaniennes, par exemple) sont souvent défavorisées par rapport aux régions équatoriales à deux saisons de pluies, où l'on peut faire deux récoltes par an, et les régions sahéliennes à maigre saison de pluies sont encore défavorisées par rapport aux régions soudaniennes mieux arrosées. De manière analogue, les régions froides d'altitude d'Asie centrale et des Andes ont un potentiel de production fort réduit. Ces régions sèches ou froides sont parfois même si «handicapées» qu'aucune production destinée à l'exportation ou au marché intérieur ne permet aux producteurs d'atteindre le seuil de renouvellement. Les populations concernées se maintiennent alors à grand-peine au-dessus du seuil de survie, elles sont chroniquement à la merci du moindre accident climatique ou biologique, elles sont en proie à la disette et, bien souvent, à des troubles politiques (Ethiopie, Somalie, Soudan, Tchad, Colombie, Bolivie, Andes péruviennes, Yémen, Afghanistan, etc.).

Carences des infrastructures hydrauliques

Si, dans les régions de culture pluviale, on peut considérer l'insuffisance ou l'excès d'eau comme un handicap naturel qui aggrave la crise de la paysannerie pauvre et qui peut, au moindre accroc, précipiter la famine, il n'en va pas de même dans les régions d'agriculture hydraulique. Là, l'insuffisance ou l'excès d'eau résultent aussi des aménagements hydroagricoles hérités du passé et de la capacité des institutions hydrauliques actuelles à entretenir et à étendre cet héritage en cas de besoin. En effet, nous le savons, dans ce genre de société, la dilapidation du surplus investissable et la décadence des institutions ont des conséquences particulièrement catastrophiques sur la paysannerie.

Ainsi, en Egypte et en Chine à différentes époques de leur histoire, du fait de la carence de l'Etat et des institutions hydrauliques, les terres aménagées étaient trop peu étendues par rapport au nombre des hommes et à leurs besoins. Aujourd'hui, beaucoup de vallées, de deltas et de basses-côtes rizicoles d'Asie ne disposent pas des infrastructures hydrauliques qui seraient nécessaires pour parer aux sécheresses prolongées ou aux inondations meurtrières, que celles-ci viennent de la terre ferme ou de la mer; le Bangladesh, par exemple, faute de digues protectrices, est périodiquement ravagé par des inondations destructrices. Enfin, il est des pays où les infrastructures hydrauliques, au demeurant assez étendues et assez puissantes, ne sont ni entretenues régulièrement, ni réparées assez rapidement en cas de détérioration.

Le minifundisme

En dehors de ces handicaps naturels et infrastructurels, une des pires choses qui puissent arriver à une paysannerie faiblement équipée est de ne pas même disposer d'une superficie suffisante pour employer pleinement la main-d'oeuvre familiale et pour assurer sa survie. Alors qu'un cultivateur manuel peut cultiver de 0,5 à 2 ha selon le système de production qu'il pratique, dans de nombreuses régions du monde la majorité de la paysannerie ne dispose pas de la moitié, ni même du quart de cette superficie. Ces trop petites exploitations, ou minifundias, sont le résultat soit de l'inégale répartition de la terre entre les exploitations, soit du surpeuplement et de la subdivision excessive des exploitations, soit des deux à la fois.

Latifundisme et minifundisme

Le cas le plus extrême d'inégale répartition de la terre est celui du lati-minifundisme, une structure sociale agraire très répandue dans les campagnes d'Amérique latine. Dans cette région du monde, de très grands domaines agricoles de plusieurs milliers, voire de plusieurs dizaines de milliers d'hectares, souvent sous-exploités, monopolisent la plus grande partie des terres agricoles, alors même que la paysannerie pauvre se trouve confinée sur des minifundias dérisoirement petits, qui ne produisent pas de quoi couvrir les besoins alimentaires minimaux des familles.

Celles-ci sont donc contraintes, pour se procurer le complément de revenu nécessaire, de vendre leur excédent de main-d'oeuvre aux conditions des latifundistes, qui sont souvent les seuls employeurs des campagnes. Cette main-d'oeuvre sous-payée vient s'ajouter à la masse des paysans sans terre, et parfois sans foyer, qui vont chercher du travail de région en région au rythme des saisons agricoles. Pour le latifundiste, cette structure foncière présente le double intérêt d'éviter la concurrence d'une véritable économie paysanne et de disposer à sa guise d'une main-d'oeuvre nombreuse, au plus bas prix possible.

Inégale répartition de la terre et minifundisme

Mais il n'est pas nécessaire que la plus grande partie de la terre soit concentrée dans quelques grands domaines pour qu'une fraction importante de la paysannerie soit confinée sur des minifundias, ou totalement privée de terre. Dans les régions d'agriculture hydraulique en particulier, la superficie aménagée cultivable est souvent à peine suffisante pour doter toutes les familles paysannes d'une exploitation à la mesure de leurs moyens et de leurs besoins. Dans de telles conditions, il suffit d'une répartition tant soit peu inégale de la terre pour réduire une partie de la paysannerie à l'état de minifundiste: dans beaucoup de vallées et de deltas rizicoles d'Asie, dans la vallée du Nil, etc., il suffit qu'une minorité de paysans «riches» (des paysans qui ne sont bien souvent qu'un peu moins pauvres que les autres) détienne plus de la moitié des terres pour que la majorité de la paysannerie soit peu ou prou dépourvue de terre. Ajoutons que cela peut aussi bien se produire dans les régions de culture pluviale, où les terres cultivables ne sont pas, là non plus, extensibles à volonté.

Surpeuplement et minifundisme

D'ailleurs, la pression démographique peut être, à elle seule, une cause de minifundisation. En effet, dans un système agricole quel qu'il soit, lorsque la densité de population s'accroît, il arrive forcément un moment où, toutes les terres exploitables ayant été mises à profit, la superficie cultivée par exploitation se réduit. Pour maintenir leur productivité et leur revenu, les paysans augmentent alors la quantité de travail et la production par unité de surface, ils «intensifient» comme on dit, en multipliant les cultures (cultures associées, successions culturales accélérées, plantations fruitières) et les soins qu'ils leur prodiguent. Mais comme on peut le voir en maintes régions du monde (Rwanda, Burundi, deltas surpeuplés), ce genre de jardinage a des limites: au-delà d'un certain seuil, le travail additionnel ne rapporte plus grand-chose. Dès lors, si cette paysannerie ne dispose pas de moyens supplémentaires lui permettant d'adopter un nouveau système plus productif, l'augmentation de population se traduit purement et simplement par un sous-emploi croissant de la main-d'oeuvre, par la baisse du revenu par actif et par l'appauvrissement.

Certes, il est rare que ce processus de minifundisation par surpeuplement ne soit pas aggravé par des inégalités de répartition de la terre. Mais il reste que, dans certaines régions, le surpeuplement est bien la cause essentielle de la minifundisation. Ainsi, dans le delta du fleuve Rouge, le Gouvernement vietnamien a fait procéder, à la fin des années 80, à la redistribution des terres des anciennes coopératives aux familles paysannes. Cette redistribution relativement égalitaire s'est faite au prorata du nombre de bras et de bouches à nourrir de chaque famille. Pourtant, la superficie des exploitations ainsi constituées ne dépasse pas un demi-hectare, et elle est souvent inférieure de moitié à la superficie que pourrait cultiver chacune de ces familles.

Des politiques défavorables à l'agriculture

Mais au-delà de ces circonstances naturelles, infrastructurelles ou foncières désavantageuses, beaucoup de pays ont encore pratiqué des politiques économiques et des politiques agricoles très défavorables à l'agriculture en général, et à la paysannerie pauvre en particulier. A cet égard, les politiques coûteuses de modernisation des infrastructures et de l'administration, la surévaluation des monnaies et la protection de l'industrie ont été particulièrement néfastes.

Dépenses ruineuses, surévaluation de la monnaie et protection de l'industrie. Dans beaucoup de pays en développement, les investissements ruineux, surdimensionnés par rapport aux besoins et aux capacités de financement des pays et, pour une bonne part, peu ou pas productifs, ont foisonné. Ils ont non seulement soustrait trop de capitaux aux activités de production agricole, mais ils ont aussi attiré hors de l'agriculture une fraction importante de la main-d'oeuvre jeune, et cela d'autant plus que le salaire minimum pratiqué dans l'administration et dans les travaux publics était souvent beaucoup plus élevé que le revenu accessible pour un paysan. Dans la mesure où cette réduction de la main-d'oeuvre agricole n'a pas été compensée par des investissements permettant d'augmenter la productivité, elle s'est traduite par une réduction de la production agricole par habitant. Ainsi, en République du Congo, en 30 ans, la moitié de la population active du pays est passée de la campagne à la ville; le nombre de bouches à nourrir par actif agricole a donc doublé, passant de 4 pour 1 à la fin des années 50 à 8 pour 1 dans les années 80. Comme la productivité des cultures manuelles de forêt et de savane n'a pas augmenté d'un iota durant la même période, la dépendance alimentaire du pays dépasse aujourd'hui la moitié de ses besoins (Mazoyer et al., 1986).

Pour financer toutes ces dépenses de modernisation, les Etats déficitaires ont massivement recouru à l'emprunt, intérieur et extérieur, et à la création monétaire génératrice d'inflation, une inflation qui a été beaucoup plus élevée dans les pays en développement que chez leurs partenaires commerciaux des pays industrialisés, et qui a entraîné une perte de la valeur relative de leurs monnaies. Plutôt que de dévaluer afin de compenser cette perte de valeur de la monnaie nationale par rapport aux devises étrangères, les gouvernements ont généralement préféré maintenir la surévaluation de leurs monnaies, ce qui revenait à subventionner les importations et à taxer les exportations, et était donc particulièrement défavorable aux producteurs agricoles des pays en développement.

Naturellement, la surévaluation des monnaies nationales aurait pu nuire aussi à la production industrielle. Mais, du fait de la haute priorité accordée à l'industrialisation dans la plupart de ces pays, le secteur industriel a non seulement bénéficié de toutes sortes d'exonérations fiscales, de crédits bonifiés, de subventions et d'une part importante des investissements publics, il a aussi bien souvent été protégé de la concurrence étrangère par toutes sortes de mesures (fortes taxes à l'importation, contingentements, etc.). En limitant les importations, ce protectionnisme industriel a contribué à la surévaluation des monnaies nationales et, bien sûr, en faisant monter les prix intérieurs des produits manufacturés achetés par les agriculteurs, il a dégradé encore un peu plus les termes de l'échange au détriment des produits agricoles. Selon une étude conduite par A. Krueger, M. Schiff et A. Valdès dans 17 pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine, (1991), la protection de l'industrie a été la mesure de politique économique qui, de 1960 à 1985, a le plus lourdement pesé sur l'abaissement relatif des prix agricoles par rapport aux autres prix.

Politiques de bas prix agricoles et alimentaires

Généralement, les politiques de prix agricoles elles-mêmes n'ont fait que renforcer cette tendance, car dans beaucoup de pays en développement, la population urbaine pauvre est devenue pléthorique, voire majoritaire, et son poids politique est devenu bien supérieur à celui de la paysannerie. Pour répondre à la pression des consommateurs urbains et pour limiter les augmentations de salaires dans les industries et dans les administrations, les gouvernements ont cherché à approvisionner les villes en denrées alimentaires à bas prix: recours à l'aide alimentaire, importations commerciales aux plus bas prix possibles, subventions à la consommation des produits alimentaires importés (céréales et farine notamment), et parfois même obligation pour les paysans de livrer, à bas prix, des quantités définies de produits, ont été les mesures couramment mises en oeuvr e pour abaisser encore les prix alimentaires, et donc les prix agricoles.

D'un autre côté, les gouvernements ont souvent lourdement taxé les exportations de produits agricoles, ces taxes constituant l'une des principales sources de recettes pour le budget de l'Etat. Les prix payés aux producteurs s'en sont trouvés amputés d'autant. Dans certains pays, cette taxation, en venant s'ajouter aux autres facteurs d'abaissement des prix agricoles, a même fini par entraîner un recul de la production: c'est ainsi que dans plusieurs pays d'Afrique (Togo, République du Congo), à certaines périodes, les producteurs de café ont d'abord cessé de planter, puis d'entretenir les plantations et, finalement, ils se sont même abstenus de récolter.

Le pillage de l'agriculture

Ainsi, dans beaucoup de pays pauvres, les politiques de multiplication des investissements et des emplois improductifs, de protection de l'industrie, de surévaluation de la monnaie nationale, de taxation des exportations agricoles, de subvention aux importations alimentaires et de livraisons obligatoires, à bas prix, de produits agricoles se sont conjuguées pour dévaloriser encore un peu plus les fruits du travail agricole. Selon l'étude susmentionnée concernant les 17 pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine considérés sur la période 1960-1985, l'effet cumulé de ces politiques a été, en moyenne, équivalent à un prélèvement de 30 pour cent sur les prix payés aux agriculteurs, ce qui a entraîné une baisse, bien plus importante encore en proportion, de leur revenu net. Au total, ce prélèvement s'est donc traduit par un énorme transfert de revenu au détriment des agriculteurs et au profit de l'Etat, de l'industrie et des consommateurs urbains; un transfert si important que les auteurs de l'étude n'hésitent pas à le considérer comme un véritable «pillage de l'agriculture dans les pays en développement».

Cette étude montre, par ailleurs, dans quelle mesure la «taxation» de l'agriculture a nui au développement agricole: les pays qui ont fortement taxé leur agriculture (taux moyen de taxation de 46 pour cent) ont eu un taux de croissance agricole moitié moindre que celui des pays qui l'ont faiblement taxée (taux moyen de taxation de 8 pour cent). Elle montre aussi que les pays qui ont fortement taxé leur agriculture ont eu un taux de croissance économique générale plus faible que les autres. Elle montre encore que les pays qui, comme la République de Corée, ont protégé leur agriculture au lieu de la taxer ont eu les taux de croissance économique les plus élevés.

Tous les pays en développement n'ont donc pas pratiqué des politiques défavorables à leur agriculture. Mais surtout, ne l'oublions pas, dans les cas où ces politiques défavorables ont existé, leur effet cumulé sur les prix payés aux agriculteurs, pour important qu'il fût, est généralement resté bien inférieur à celui de la baisse des prix agricoles résultant de la concurrence des agricultures plus productives. Enfin, il faut reconnaître, avec les auteurs de cette étude, que les politiques économiques et agricoles menées dans les pays en développement ont au moins eu l'avantage de ne pas répercuter entièrement sur les prix intérieurs les fortes fluctuations des cours mondiaux des produits agricoles et donc, généralement, de stabiliser les prix à la production. En effet, dans des pays où la très grande majorité des producteurs et des consommateurs est pauvre, les effets négatifs des fluctuations des prix agricoles et alimentaires sont d'une extrême gravité.

Les effets désastreux des fluctuations de prix

S'agissant de cultures d'exportation, les périodes de bas prix réduisent de manière dramatique le revenu monétaire des paysans, et c'est par millions que les producteurs les plus mal placés et les plus déshérités des pays en développement sont alors plongés en dessous du seuil de survie et condamnés à l'exode ou même à la famine sur place. Puis, dans les périodes de hauts prix qui s'ensuivent, comme la plupart des producteurs précédemment exclus de la production n'ont pas les moyens de revenir à la terre, leurs «parts de marché» sont reprises par des producteurs mieux équipés dans des régions et des pays plus favorisés.

Pour ce qui concerne les céréales, quand le marché mondial est saturé et que les prix sont bas (comme ce fut le cas à la fin des années 60 et dans les années 80), l'aide alimentaire est relativement abondante et les grands pays producteurs subventionnent même leurs exportations commerciales. Alors, les céréales importées à bas prix gagnent du terrain sur les marchés et dans la consommation des pays pauvres, les producteurs de denrées vivrières locales (mil, sorgho, riz, igname, manioc, patate douce, taro, banane plantain, etc.) sont plongés dans la crise, la production s'en ressent et la dépendance alimentaire s'élargit. Quelques années plus tard (comme ce fut le cas dans les années 70), lorsque la production mondiale et les stocks de céréales deviennent insuffisants, les prix remontent à nouveau. Mais les producteurs exclus lors de la période précédente ne sont plus là pour en tirer parti et la relance de la production intérieure dans les pays pauvres s'en trouve amoindrie, alors même que les besoins des villes augmentent toujours davantage. Dans cette conjoncture, l'aide alimentaire se fait rare, la facture des importations alimentaires s'alourdit et, à moins de subventionner les denrées vivrières de base, la consommation des plus pauvres diminue: disettes et famines réapparaissent.

Handicaps naturels ou infrastructurels, minifundisme et politiques néfastes pouvant aller jusqu'au «pillage de l'agriculture» contribuent donc à la crise agraire et alimentaire des pays agricoles les plus pauvres. Dans les pays et dans les régions où se conjuguent plusieurs de ces circonstances particulièrement défavorables, de véritables quadrilatères de la faim peuvent même se former. Ainsi en fut-il du Nord-Est brésilien, où se combinent l'aridité du climat, le lati-minifundisme et la prédominance d'une culture, la canne à sucre, qui a souffert de bien des vicissitudes. Tel est aussi le cas du Bangladesh qui cumule les inconvénients d'une infrastructure hydraulique insuffisante et d'un minifundisme résultant à la fois de l'inégale répartition des terres et du surpeuplement. Tel est encore le cas de beaucoup de pays sahéliens.

Mais pour défavorables qu'elles soient et pour dramatiques que soient parfois leurs conséquences, ces circonstances aggravantes ne doivent pas masquer le fait que la cause essentielle de la crise agraire et de la misère rurale et urbaine qui frappent les pays agricoles pauvres est ailleurs. Cette crise et cette pauvreté étaient inéluctables dès lors que les agricultures faiblement équipées et peu performantes de ces pays ont été confrontées à la concurrence de formes d'agricultures plusieurs centaines de fois plus productives, en plein essor, et à la baisse des prix agricoles réels qui en a résulté. Et il ne fait pas de doute que si la baisse tendancielle des prix des céréales et, à sa suite, la baisse des prix de toutes les autres denrées agricoles se poursuivent, l'exode agricole massif, le gonflement démesuré de la population des bidonvilles et l'émigration continueront eux aussi.

De la même manière que la révolution agricole contemporaine et la révolution des transports ont conduit à l'élimination de la majorité de la petite paysannerie des pays développés, l'extension de la révolution agricole aux branches de production tropicales et l'extension de la révolution des transports aux pays en développement sont en train de conduire, dans ces pays, à l'appauvrissement et à l'élimination massive de la paysannerie faiblement équipée.

Mais l'analogie s'arrête là. En effet, dans les pays développés, les dizaines de millions de travailleurs exclus de l'agriculture depuis le début du siècle ont été, sauf dans les périodes de crise des années 30 et depuis 1975, progressivement absorbés par le développement de l'industrie et des services, sans pour autant amoindrir la capacité de production de l'agriculture de ces pays, toujours plus performante. Par contre, dans les pays en développement, ce ne sont pas des dizaines mais des centaines de millions de paysans pauvres qui, en quelques décennies seulement, ont été condamnés à l'exode. Comme on peut le constater dans la plupart de ces pays, cet exode massif n'a pas été entièrement compensé par les gains de productivité agricole, et les investissements venus du monde entier n'ont pas suffi et ils ne suffiront pas, tant s'en faut, pour absorber ce flot massif et ininterrompu de ruraux pauvres à la recherche d'un nouveau moyen d'existence.

Pour une nouvelle organisation mondiale des échanges

Si notre diagnostic est juste, le levier le plus approprié et le plus puissant pour réduire l'immense sphère de pauvreté rurale et, par voie de conséquence urbaine, qui s'est constituée au cours des dernières décennies dans les pays en développement, et qui obère le développement de l'économie-monde d'aujourd'hui, réside dans un relèvement progressif, important et prolongé des prix des denrées agricoles dans ces pays, à commencer par les denrées vivrières de base. Un tel relèvement des prix agricoles est en effet le meilleur moyen d'augmenter les revenus de la paysannerie sous-équipée, de lui redonner la possibilité d'investir et de se développer; il est le meilleur moyen de freiner l'exode rural, de limiter la montée du chômage et de la pauvreté urbaine, de relever le niveau général des salaires et des autres revenus, d'accroître fortement les possibilités de recettes fiscales et en devises des pays agricoles pauvres, et finalement de dégager dans ces pays des capacités d'investissement leur permettant de se moderniser et de s'industrialiser [1].

Pour promouvoir un tel scénario de développement vigoureux et sur un large front de l'économie paysanne pauvre, afin d'élargir massivement la demande solvable dans les pays en développement et de contribuer ainsi significativement à la relance de l'économie mondiale, il n'est pas d'autre voie qu'une nouvelle organisation mondiale des échanges, basée sur des unions douanières régionales regroupant des pays ayant des niveaux d'équipement et de productivité agricoles comparables. Chacune de ces unions régionales bénéficierait d'un niveau de prix des denrées agricoles (et des matières premières), et donc d'un degré de protection de son agriculture, établi en raison inverse de son niveau de productivité agricole.

Ces propositions vont dans le même sens que les recommandations formulées par le Professeur Maurice Allais, prix Nobel d'économie (1988), lors de son allocution au premier Sommet alimentaire européen (Commission des communautés européennes, 1993); après avoir souligné les dangers du libre-échange généralisé en régime de taux de change flottant, M. Allais affirme: «La libéralisation totale des échanges n'est possible, elle n'est souhaitable, que dans le cadre d'ensembles régionaux, groupant des pays économiquement et politiquement associés, de développement économique et social comparable, et s'engageant réciproquement à ne prendre aucune décision unilatérale, tout en assurant un marché suffisamment large pour que la concurrence puisse s'y effectuer de façon efficace.»

Sans doute une telle stratégie d'aide au développement, passant par des prix différenciés sur un marché mondial organisé, sera-t-elle difficile à négocier et à gérer. Mais le sera-t-elle davantage que les politiques d'aide actuelles, qui passent par des dons et par des prêts entre institutions? D'ailleurs, ces formes d'aide financière se perdent bien souvent en dépenses improductives, ou en épargne privée qui revient alimenter banques et marchés financiers, et elles sont de plus en plus discréditées aux yeux de l'opinion publique, tant dans les pays développés que dans les pays en développement. De toute façon, l'aide financière se heurte aujourd'hui aux limites toujours plus étroites des budgets publics des pays développés et aux faibles capacités de remboursement des pays en développement, et elle se heurte aussi aux limites des capacités de gestion des institutions nationales et internationales d'aide au développement et des institutions nationales récipiendaires. Enfin, l'expérience a montré que cette forme d'aide n'a pas réussi, tant s'en faut, à entraîner les pays les plus pauvres dans un véritable processus de développement.

Mais pour que la stratégie de sauvegarde et de relance de l'économie paysanne pauvre proposée ici réussisse, il faut encore, bien entendu, qu'elle soit relayée dans chaque pays par une politique de développement agricole équilibrée, massivement orientée, ou plutôt réorientée, au profit de la paysannerie et des régions les plus défavorisées, comme le proposent d'ailleurs, depuis peu, les tenants de la révolution «doublement verte».


Notes

1. Pour une analyse plus approfondie, voir M. Mazoyer et L. Roudart. 1997. Histoire des agricultures du monde, Editions du Seuil, Paris.

2. Voir à ce sujet M. Mazoyer. 1992/93. Pour des projets de développement légitimes et efficaces. In Réforme agraire, p. 5-17. FAO, Rome.


Références

Mazoyer et al. 1986. "Esquisse d'une nouvelle politique au Congo". Ministère du développement rural et Ministère du plan et de l'économie (polycopié)

Krueger, A. Schiff, M. et Valdès, A. 1991. "The political economy of agricultural pricing policy". Banque mondiale et John Hopkins University Press.


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