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Affiché le 31 mars 1996

La participation des populations défavorisées dans les projets de développement rural: approche du problème

par
Jean Bonnal
Spécialiste du développement rural
Service des institutions rurales et de la participation (SDAR)
Division du développement rural, FAO

et Jean-Pierre Chauveau
Consultant socio-anthropologue, FAO


(extrait de "Appropriation d'innovations et exclusion de groupes vulnérables dans les projets participatifs de développement rural FAO" [FAO, en cours de publication])

Ce travail, réalisé à la demande de la FAO par un groupe de socio-anthropologues travaillant en réseau, vise à clarifier la notion de "Participation des plus défavorisés" pour faire en sorte qu'elle soit mieux applicable aux projets de développement. Cette tentative de clarification se justifie, d'une part, par l'émergence de l'intérêt pour cette notion dans la littérature scientifique et d'expertise sur le développement rural ainsi que par la place centrale qu'elle occupe dans l'élaboration des nouvelles stratégies de développement dans un contexte d'ajustement structurel et de désengagement de l'Etat. Elle se justifie, d'autre part, par le fait que, dans les projets participatifs, l'appropriation des innovations par les groupes les plus vulnérables constitue le maillon le plus faible de ces nouvelles stratégies.

En s'appuyant sur des études de cas, analysées dans leurs contextes national, régional et local, on montre que les projets participatifs à destination des groupes les plus vulnérables s'insèrent, à ces différents niveaux, dans des dynamiques préexistantes qui en conditionnent la trajectoire. Ainsi, la connaissance et la prise en compte de ces dynamiques peut aider le travail de concertation entrepris au sein de ces projets. Le présent article vise à expliquer comment on en est arrivé à cette nécessité et traite donc de la participation des groupes les plus vulnérables dans le contexte contemporain.

1. Des stratégies centralistes aux stratégies participatives

Depuis les années 1970, l'échec ou la réussite plus que médiocre des projets de développement rural en Afrique de l'ouest ont suscité d'importants changements dans les discours et les pratiques des agents de développement et des bailleurs de fonds. Quelques traits de l'évolution du contexte intellectuel et institutionnel doivent être rappelés.

a) Le changement le plus profond concerne l'imputation des causes de l'écart entre les objectifs des projets (les propositions d'innovations) et leurs résultats effectifs. Au lieu d'imputer cet écart à la rigidité des comportements "traditionnels" des bénéficiaires des projets (c'est-à-dire, en définitive, à leur irrationalité), on est progressivement venu à considérer que les comportements des paysans et des populations rurales face aux projets étaient parfaitement compréhensibles et logiques pour peu que l'on prenne en compte leurs propres intérêts et leurs contraintes spécifiques.

Par exemple, les comportements des agriculteurs face aux innovations techniques ou organisationnelles proposées par les projets, loin d'être irrationnels, manifestent leur capacité, dans un contexte de forte incertitude, de prendre des décisions cohérentes en fonctions d'objectifs et de contraintes qui leur sont propres, tant dans le domaine de la production que dans ceux de la reproduction sociale, politique, identitaire etc. Ce point de vue a permis aux agronomes et aux spécialistes des sciences sociales de comprendre les mécanismes par lesquels les populations locales "s'appropriaient" les projets soit en sélectionnant certains thèmes au sein du "paquet" d'innovations proposés, soit en détournant le projet de ses objectifs, soit en s'y érobant et en le rejetant consciemment. Les opérateurs et agences de développement, tels que la FAO ou la Banque Mondiale, ont généralement aussi tiré les leçons de l'expérience en affirmant que la Participation des populations aux projets et à ses bénéfices est une condition nécessaire à leur réussite.

b) Un deuxième changement important dans les conceptions du développement rural depuis les années 1970 est la prise en compte des inégalités au sein des populations bénéficiaires des projets de développement. Les dynamiques sociales et économiques qui préexistent aux projets ou qui sont induits par eux sélectionnent les groupes sociaux susceptibles de bénéficier réellement des projets et d'entrer dans un processus de changement. Les recherches en sciences sociales ont notamment montré que la vision égalitariste et communautariste des sociétés rurales africaines était un mythe, d'ailleurs souvent utilisé par les couches plus favorisées de la population. De leur côté, les agences de développement ont réorienté progressivement leurs efforts vers les groupes les plus pauvres afin d'assurer aux populations les plus vulnérables la couverture de leurs "besoins fondamentaux".

c) Un troisième changement concerne la remise en cause de l'approche en termes de projets. Les projets d'aide sont progressivement remis en cause pour leur lourdeur, leurs objectifs et leurs moyens prédéfinis qui les rendent peu adaptés aux contextes locaux, insuffisamment flexibles et incontrôlables par les populations bénéficiaires. Sous l'influence des approches participatives orientées vers les plus pauvres, les stratégies de développement s'orientent vers l'appui aux initiatives locales et aux capacités de gestion des producteurs. Parallèlement, les administrations nationales et les pouvoirs publics sont fortement invités, par des mesures de conditionnalité et d'aide au développement institutionnel (capacity building), à réorienter leurs politiques de développement afin de promouvoir les organisations populaires rurales.

2. La dynamique des associations et de l'auto-promotion dans la situation d'ajustement structurel

On constate depuis une quinzaine d'années en Afrique une effervescence organisationnelle dans un contexte de crise de l'Etat. Même s'il est difficile de généraliser, en raison de la diversité des situations, il est clair que cette dynamique associative est en connexion avec le désengagement des Etats, pressés par les principaux bailleurs de fonds et par les contraintes des politiques d'ajustement structurel de se retirer des secteurs où son intervention entre en concurrence avec les initiatives de la société civile.

Les bailleurs de fonds et les organisations internationales rejoignent les ONG pour encenser les organisations paysannes et pour engager un dialogue direct avec les représentants de la société civile. Une conséquence importante est le développement d'ONG africaines et l'émergence d'une catégorie importante et nouvelle d'acteurs locaux qui occupent progressivement le rôle, jusqu'alors dévolu à l'Etat, d'intermédiaire entre les bailleurs de fonds et les populations bénéficiaires locales (dont ils sont en général originaires).

3. Les nouvelles stratégies de développement rural

La conséquence de ces changements dans les approches actuelles du développement rural est l'affirmation d'une stratégie nouvelle et ambitieuse qui s'efforce de conjuguer la participation populaire et le renforcement du pouvoir (empowerment) des groupes les plus vulnérables en synergie avec la décentralisation des décisions des pouvoirs publics et en association avec les ONG du Nord et du Sud.

La participation populaire et la prise en compte des groupes les plus vulnérables ne relèvent plus du domaine réservé aux projets locaux ou sectoriels. Elles constituent un élément fondamental de la conception, de la mise en oeuvre et de la réussite des nouvelles politiques nationales de développement et des nouvelles politiques internationales d'aide et de coopération. C'est en particulier l'orientation de la FAO et de son Plan d'action pour la Participation populaire au développement rural. (Voir Resources: Plan d'action pour la Participation populaire au développement rural.)

4. Les problèmes encore à traiter

Dans les faits, toutefois, ni l'ajustement des stratégies de développement rural aux problèmes réels des populations ni la dynamique de l'auto-promotion dans les pays africains ne suffisent à transformer rapidement les réalités socio-économiques et les pratiques réelles du développement. Ils peuvent même avoir des effets contre-productifs.
  • La notion de participation des populations recouvre des dimensions très différentes, ne constitue pas une fin en soi et demeure chroniquement ambiguë.
  • L'aide orientée sur les groupes les plus pauvres apparaît également ambiguë. Dans le contexte actuel, caractérisé par un consensus des principaux bailleurs de fonds sur l'ajustement structurel comme seule politique d'aide possible, l'aide orientée sur les pauvres apparaît plus souvent comme une mesure d'accompagnement de l'ajustement structurel et comme un moyen d'alléger ponctuellement la pauvreté que comme un moyen de la combattre à long terme.
  • Le style d'intervention des ONG possède ses propres limites pour atteindre effectivement les plus pauvres et pour influencer les pratiques anciennes de développement.
  • L'effervescence associative des organisations paysannes et rurales, pour encourageante qu'elle soit, ne peut être considérée comme la seule réponse à la crise. Les organisations paysannes ne se renforcent pas du simple fait du retrait de l'Etat par un effet mécanique de vases communiquants. Elles peuvent être largement récupérées par les secteurs traditionnels de la société ou par tout autre groupe et souffrir du mélange en leur sein de fonctions sociales, économiques et politiques tant au niveau local que dans leur insertion régionale et nationale. La participation financière peut couvrir un simple transfert de coûts aux organisations paysannes sans garantir pour autant la durabilité des projets.
Dans ces conditions, les situations de projets participatifs orientés sur les groupes les plus vulnérables cumulent a priori les sources d'incertitude quant à leurs effets réels:
  • même dans un projet participatif, les innovations proposées ne touchent pas forcément l'ensemble de la population-cible mais des groupes locaux qui sont en mesure de s'approprier le projet sur la base des dynamiques sociales préexistantes ;
  • le caractère durable d'un projet ciblé sur les populations les plus pauvres et les plus vulnérables est encore moins garanti que dans le cas de projets classiques visant les producteurs "progressistes" ;
  • enfin, une forte participation des acteurs locaux aux différentes phases des projets peut être contradictoire avec la prise en compte privilégiée de la situation des groupes les plus vulnérables car elle peut renforcer les dynamiques sociales dominantes et préexistantes ou créer de nouvelles inégalités. Dans ce cas, l'approche participative peut induire directement ou indirectement une exclusion forte des groupes d'acteurs les plus vulnérables des projets conçus pour eux et renforcer à terme leur sentiment d'échec et leur découragement.

5. En guise de conclusion

Les innovations proposées ou soutenues par les stratégies participatives orientées sur les groupes vulnérables sont soumises concrètement à une série de filtres imposés par l'économie politique de la pauvreté et de l'exclusion. Ce filtrage social et politique provient d'une prolifération des structures clientélistes au niveau national et régional. Il conditionne la durabilité institutionnelle des projets au delà des critères technico-économiques, d'une part, et du contexte local des projets, d'autre part.

Au niveau local, les dynamiques préexistantes au projet ne disparaissent pas, bien au contraire, du seul fait d'une approche participative. Et ceci pour les raisons suivantes:

  • Sans tomber dans une idéalisation des mécanismes de régulation des inégalités internes aux communautés, une prise en compte de ces mécanismes montre que l'appui des projets participatifs aux catégories vulnérables entraîne pour les bénéficiaires des "coûts de dérégulation". Se soustraire à des relations de dépendance ou de clientèle implique presque toujours un coût social immédiat et des conflits de loyauté, risque quelquefois de provoquer un effet de stigmatisation et peut s'avérer contradictoire avec des stratégies d'émancipation en cours.
  • L'histoire antérieure des interventions de développement rural dans laquelle s'insèrent les projets participatifs oriente les stratégies des groupes locaux à l'égard des projets. Les projets n'interviennent jamais sur une table rase et les différentes catégories au sein des populations locales interprètent les actions ou les appuis en fonction de leurs expériences passées et des habitudes prises beaucoup plus qu'en fonction des principes affichés par les projets. C'est en particulier le cas des groupes locaux qui s'interposent (ou sont sollicités) comme représentants ou comme intermédiaires entre les projets participatifs et les populations.
  • Les précautions d'usage habituelles dans les projets participatifs ne suffisent pas à garantir les projets participatifs des effets des dynamiques préexistantes. Le souci des projets d'identifier les "demandes" des populations n'empêche pas les stratégies de captation des ressources du projet par des groupes particuliers qui anticipent les attentes des promoteurs du projet et facilitent une détermination par l'offre d'innovation. De même, l'exigence d'une contribution comme gage d'une participation réelle ne suffit pas bien souvent à garantir des manoeuvres opportunistes des groupes locaux prééminents ni à assurer l'accessibilité des ressources du projet vis-à-vis des groupes vulnérables ciblés.
En fait, la nécessaire prise en compte des systèmes d'interaction qui préexistent aux projets participatifs et qui en conditionnent les trajectoires possibles suppose une connaissance des enjeux autour desquels se confrontent les différents groupes d'acteurs et des règles qu'ils utilisent. L'identification des acteurs et de leurs stratégies constituent donc un passage obligé pour les projets participatifs en général ainsi que pour ceux plus particulièrement orientés vers l'éradication de la pauvreté.


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