Unasylva 182 * Programas de Accion Forestal Nacionales

Los Programas de Acción Forestal Nacionales: instrumentos para la consecución del desarrollo forestal sostenible

J. Clément

Jean Clément es Director de la Dependencia de Apoyo a los Programas de Acción Forestal Nacionales, FAO, Roma.


Los principios fundamentales que deben inspirar los Programas de Acción Forestal Nacionales para que sirvan como instrumento para aplicar las decisiones adoptadas en la CNUMAD.

En los tres años que han transcurrido desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD)(o Cumbre para la Tierra), muchos países han adaptado sus políticas forestales y aplicado nuevas estrategias y planes con vistas a mejorar los programas de acción en curso. Se ha llegado a la conclusión de que para afrontar el reto de conseguir un desarrollo forestal sostenible, compatible con el respeto del medio ambiente, es necesario adoptar un enfoque intersectorial, holístico y participativo. Para alcanzar los objetivos fijados debe existir una coherencia entre las iniciativas propuestas. Además, la multiplicidad de interacciones entre factores y participantes, dentro y fuera del sector forestal, exige una programación rigurosa y flexible al mismo tiempo, que permita conjugar de la manera más adecuada posible la intervención de las diferentes instancias. Las estrategias, planes o programas nacionales se deben basar en una serie de principios fundamentales que figuran en los textos aprobados por la CNUMAD. El presente artículo describe los aspectos esenciales del Programa (o Plan) de Acción Forestal Nacional (PAFN), formulado a partir del Programa de Acción Forestal Tropical, de los planes directores de desarrollo forestal desarrollados con el apoyo del Banco Asiático de Desarrollo, de los análisis sectoriales y de los planes de acción nacionales para el medio ambiente apoyados por el Banco Mundial, y de las Estrategias Nacionales de Conservación de la Naturaleza promovidos por la Unión Mundial para la Naturaleza y el Fondo Mundial para la Naturaleza. Este planteamiento presenta la ventaja de que se basa en la experiencia adquirida en países de todo el mundo. Los coordinadores nacionales de estos programas han puesto de relieve su eficacia, sus logros, sus fracasos y sus dificultades. La finalidad de este artículo es subrayar los principios fundamentales que deben inspirarlos, para que en los años venideros alcancen la calidad y la eficacia necesarias y se conviertan en instrumentos para la aplicación de las decisiones de la CNUMAD.

EL DESAFIO

El desafío al que se enfrentan los responsables de las políticas y los planificadores de las actividades en el sector forestal es el de adoptar enfoques intersectoriales haciéndolos compatibles con las estructuras y procedimientos de planificación existentes y garantizar su eficacia. Estos enfoques son el marco conceptual para la programación y puesta en práctica coherentes de las actividades forestales. En esta óptica, el Capítulo 11 del Programa 21 de la CNUMAD invita a todos los países del mundo a preparar y ejecutar PAFN como instrumentos que permitan traducir en acciones específicas los principios y recomendaciones aprobados por la Conferencia.

Los textos aprobados por la CNUMAD constituyen la plasmación en el panorama internacional y político de las ideas e iniciativas que han preconizado durante las dos últimas décadas un buen número de técnicos, científicos y políticos. Se hace necesario, por tanto, reconsiderar los criterios tradicionales que se adoptaron durante los años ochenta en muchos países del mundo en relación con la planificación y programación de las actividades forestales. Ello es urgente en los países tropicales, afectados por las graves consecuencias que se derivan del ritmo acelerado con que avanza la deforestación.

Son muchos los países que deben adaptar y revisar sus políticas, legislación y estrategias, así como la programación y gestión de las actividades. ¿Cómo deben concebirse los PAFN de manera que tomen en consideración los principios aprobados y los adapten a los problemas y dificultades del sector forestal? ¿Cómo conciliar la satisfacción de las necesidades de cada comunidad y de cada país con la consecución de un equilibrio mundial, necesario para garantizar las condiciones físicas y biológicas de la vida?

Estos interrogantes no se plantean únicamente en el sector forestal, y las respuestas que puedan darse serán análogas a las que puedan ofrecerse en otros sectores. Sin embargo, la multiplicación de funciones y la diversidad de intereses que caracterizan al sector forestal hacen que el enfoque del desarrollo sostenible sea muy complejo y delicado.

UN CONTEXTO NACIONAL POCO FAVORABLE

En muchos países en desarrollo recae sobre los bosques la presión demográfica que exige poner en cultivo nuevas tierras. Por lo tanto, la deforestación está estrechamente relacionada con la forma en que cada país organiza el aprovechamiento y la conservación de este recurso primario. Por lo demás, las medidas más eficaces contra la deforestación dimanan generalmente de las políticas adoptadas en otros sectores, ya sean las políticas demográficas o las relativas a la distribución y tenencia de la tierra, al desarrollo industrial, al comercio, etc.

Para que un programa o un plan de acción forestal nacional pueda atenuar esos problemas, es necesario que las más altas instancias políticas sancionen su importancia y que sea parte integrante de un proceso de planificación del desarrollo más general. Se requiere la participación de los políticos en los procesos sectoriales; la formulación de argumentos convincentes en favor de la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques, y la constitución de un núcleo básico de responsables de la adopción de decisiones que estén bien informados, que sean dinámicos y se muestren decididos a aplicar el programa. Finalmente, en la ejecución de este último se debe prever un mecanismo que permita facilitar y supervisar de manera transparente la aplicación de las políticas y la eficacia de las instituciones, así como su evolución en función del contexto macroeconómico y de las prioridades del desarrollo.

Pero no sólo es necesario un compromiso político. En efecto, el sector forestal debe revisar sus planteamientos tradicionales en materia de planificación y de programación, dado que en muchos países (no sólo en los menos adelantados) se aprecia una falta de capacidad en materia de planificación y ejecución de los programas forestales que permita garantizar su viabilidad y sostenibilidad y su aceptación por todas las partes interesadas.

Generalmente, el criterio de imposición desde arriba (o descendente) predomina tanto en la planificación como en la ejecución de los planes y programas forestales. Ello se debe principalmente a dos tradiciones fuertemente arraigadas: por una parte, la planificación centralizada y, por otra, el predominio de los tecnócratas en la planificación forestal. Son muy pocos todavía los países en los que las comunidades locales han participado activamente, o han sido consultadas, en la fijación de los objetivos, las estrategias y los planteamientos.

Una de las deficiencias más evidentes de muchos planes forestales es que se ajustan al esquema clásico de proyectos concebidos según la ayuda exterior disponible, sin tomar en consideración los obstáculos que entorpecen las iniciativas locales, los incentivos necesarios para alentarlas y los criterios más rentables de utilización de la ayuda al desarrollo para solventar los problemas planteados. En muchos países, el Gobierno es el órgano encargado de la ejecución de los proyectos financiados con ayuda exterior aun cuando carezca de capacidad efectiva para ello. La dependencia de los donantes externos sigue siendo elevada, y los efectos de las actividades de desarrollo son poco duraderos.

Los problemas relativos al fortalecimiento de la capacidad derivan en parte de la concepción del papel de las instituciones gubernamentales, que determina que las iniciativas encaminadas a fortalecer la capacidad no se centren en los sectores en los que es indispensable, esto es, en las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales vinculadas directamente con el proceso productivo. En muchos países las autoridades forestales se resisten a confiar al sector privado la explotación, transformación y comercialización de este recurso, y no se utiliza plenamente la capacidad de las organizaciones no gubernamentales y de los organismos comunitarios en el ámbito de la extensión forestal.

Uno de los principales obstáculos para el fortalecimiento de la capacidad local es la práctica muy extendida entre muchos organismos donantes y de fondos de ejecutar los proyectos y programas al margen de las estructuras administrativas existentes. Dichos organismos consideran que las instituciones nacionales carecen de eficacia y de transparencia y, por tanto, prefieren crear estructuras paralelas, privando así a las instituciones nacionales de los profesionales más competentes.

La inexistencia de un orden de prioridades es, según los organismos donantes, un obstáculo importante para la aplicación eficaz de los planes y programas forestales nacionales. Sin embargo, los donantes se han mostrado también reticentes en países en desarrollo que habían definido correctamente sus prioridades. El problema fundamental radica en que para cada programa existen dos tipos de políticas y de prioridades, la del país y la del organismo donante, y que ambos consideran que sus intereses son plenamente legítimos. Para superar este conflicto es necesario negociar una solución que sea aceptable para las dos partes. La situación es aún más difícil en los países en desarrollo (muy numerosos) en los que no existen todavía instituciones democráticas fuertes. En esos casos deben establecerse mecanismos especiales para garantizar que se formulen las prioridades en función de los intereses del conjunto de la sociedad, y que se respetan los de los grupos minoritarios.

LOS PAFN COMO ENFOQUE DEL DESARROLLO FORESTAL

En este contexto institucional, económico y social lleno de dificultades es necesario adoptar un planteamiento participativo para la planificación y ejecución que favorezca a todas las partes interesadas que dependen de los bosques tanto a nivel local como nacional y mundial. Las cuestiones forestales se han de abordar en el contexto más amplio de la problemática social y ambiental y de las relaciones intersectoriales; además, se ha de garantizar la cooperación entre todas las instancias, haciendo hincapié en la soberanía y en las responsabilidades de cada país en la ordenación de sus recursos forestales.

RecuadroEnfoques del desarrollo forestal

Este planteamiento se propone a todos los países del planeta con la denominación de Programa o Plan de Acción Forestal Nacional (PAFN). El PAFN es un marco conceptual y metodológico para planificar las actividades del sector forestal (particularmente, la contribución de los bosques y del sector forestal a las iniciativas de otros sectores y a las actividades de ámbito nacional e internacional), en el contexto de una estrategia coherente para armonizar las actividades forestales y no forestales relacionadas con los bosques, controlar su ejecución y evaluar sus repercusiones.

El objetivo de los PAFN es promover la conservación, ordenación y utilización sostenible de los recursos forestales para satisfacer las necesidades locales y nacionales, en el marco de una cooperación nacional e internacional cuya finalidad última es la sostenibilidad del desarrollo en beneficio de las generaciones futuras. Por consiguiente, las principales funciones de los PAFN son: i) concienciar a la población de los problemas derivados de la sobreexplotación o de la mala utilización de los recursos forestales con vistas a invertir esas tendencias negativas; ii) adoptar criterios de planificación de carácter intersectorial que fomenten la participación de todas las partes interesadas en la formulación de políticas adecuadas y de programas coherentes con esas políticas; iii) reforzar la cooperación en los distintos niveles, local, nacional e internacional; y iv) movilizar los recursos nacionales e internacionales necesarios para la ejecución coordinada de los programas.

Una publicación reciente del PAFT/PAFN

CARACTERISTICAS ESENCIALES DE LOS PAFN

Un proceso a largo plazo dirigido por los países

En cuanto a la planificación, el PAFN es un proceso a largo plazo que hace hincapié en las reformas políticas y en la creación o reforzamiento de la capacidad nacional de gestión y ejecución de los programas de acción. El proceso comprende un análisis de la situación en el contexto de los objetivos nacionales de desarrollo, la preparación y análisis de diversas hipótesis de trabajo por lo que respecta al desarrollo, la formulación de una política forestal y de una estrategia de ejecución, así como la elaboración de un plan de acción. En el proceso de ejecución se controlan y evalúan los resultados y los efectos del PAFN de manera continua para proceder a su periódica actualización.

El PAFN es un proceso continuo e interactivo. Debe tomar en consideración los elementos de planificación existentes, más o menos elaborados, así como los programas y proyectos en curso. Es particularmente importante el control permanente, que debe efectuarse desde el inicio, en la fase de planificación, y es indispensable que existan instrumentos de seguimiento y control adecuados.

Por último, la preparación del PAFN es una iniciativa nacional cuya responsabilidad corresponde por entero al país. Aunque en muchos países pobres sea necesario contar con ayuda externa para poner en marcha el proceso, la dirección del mismo debe estar totalmente en manos de los países.

RecuadroEjecución del PAFN en el Camerún

Un proceso de colaboración en el que la clave es la participación

La característica fundamental del PAFN es que derriba las barreras existentes entre los especialistas en temas forestales y quienes no lo son, con objeto de permitir un análisis abierto y transparente de las relaciones que existen entre el sector forestal y las estructuras sociales, políticas y económicas que generan los problemas a los que debe enfrentarse el sector. Sólo ese espíritu de cooperación permitirá reconocer las interdependencias e interrelaciones. En ese proceso de colaboración nacional no participan sólo los representantes del Estado (funcionarios, técnicos y políticos) sino también los de las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones profesionales, las comunidades aldeanas, las poblaciones que viven en los bosques, las empresas privadas, las asociaciones, etc.

El PAFN trata de armonizar los intereses contrapuestos de los diferentes sectores interesados fomentando el debate entre ellos. Sin la participación activa de todas las partes interesadas es muy difícil que los PAFN puedan alcanzar plenamente sus objetivos de aplicar programas de acción que permitan la ordenación sostenible de los recursos forestales.

La participación es importante para:

  • concienciar a todos los participantes de las oportunidades de desarrollo y de bienestar que ofrecen los bosques, sus productos y la creación de empleo que puede propiciar el sector;
  • establecer las necesidades y aspiraciones de las distintas partes interesadas en materia de recursos y tierras forestales;
  • lograr un equilibrio entre los objetivos inmediatos de desarrollo y los objetivos a largo plazo, cifrados en el mantenimiento del equilibrio biológico y en la conservación de los recursos;
  • desarrollar un sentido de propiedad del PAFN y de sus aspectos políticos, estratégicos y operativos, a fin de que las decisiones que puedan adoptarse no sean asumidas sólo por las organizaciones gubernamentales sino por todas las partes interesadas;
  • reforzar el diálogo entre el sector forestal y los demás sectores para hacer hincapié en la problemática intersectorial y sus repercusiones, adoptar políticas concertadas con vistas a actuaciones conjuntas y complementarias, y asegurar la integración plena del PAFN en la estrategia (o en el plan) nacional de desarrollo.

Son varias las etapas que deben superarse para alcanzar progresivamente un grado satisfactorio de participación. La primera es la de consulta, que debe permitir la libre expresión de las opiniones, la participación en los debates y en la toma de decisiones. La consecución de un enfoque participativo entraña una interacción permanente que debe redundar en beneficio de los diferentes participantes. La participación es un proceso costoso para cuya realización es necesario movilizar los medios suficientes. Es necesario dedicar recursos para garantizar el acceso a la información (por ejemplo, desde el punto de vista lingüístico), así como su transparencia y difusión.

RecuadroLa remodelación de un PAFN en el Ecuador

Un enfoque holístico, intersectorial y multidisciplinario

Los PAFN se formulan en una perspectiva amplia y holística de lo que representa el sector forestal. Dicho sector comprende no sólo las actividades relacionadas con los bosques y los recursos forestales sino también los seres humanos que viven o trabajan en ellos. Por tanto, el enfoque holístico de los PAFN supone que:

  • los bosques no sean considerados únicamente como fábricas de producción de madera, sino como ecosistemas que se componen de numerosos elementos interdependientes que forman un equilibrio dinámico;
  • no se preste atención únicamente a las zonas arboladas, sino también a las que han perdido la cubierta forestal debido a la deforestación o a la degradación progresiva;
  • no se tomen en consideración únicamente los productos madereros destinados a fines comerciales, sino también los productos no madereros y otros productos inmateriales, como los valores estéticos y el bienestar espiritual;
  • los bosques no sean considerados únicamente en la óptica de la producción o utilización para satisfacer necesidades inmediatas, sino como un elemento indispensable para mantener un equilibrio a largo plazo en los planos local, nacional, transnacional y mundial;
  • el sector forestal no sea considerado como un fin en sí mismo, sino como un elemento constitutivo de los diversos sistemas interactivos, a saber, el medio rural y su desarrollo, el medio natural y su equilibrio, el marco social y su organización, el marco económico y sus ajustes, y que ello lleve a preconizar políticas y prácticas interactivas de carácter positivo en el seno de los diferentes sistemas, que deben estar vinculados entre sí;
  • la práctica de la silvicultura no sea únicamente cometido de los especialistas forestales, sino una iniciativa multidisciplinaria conjunta en la que participen expertos de diversas esferas, como los recursos naturales y los recursos humanos.

Desde el punto de vista operativo, es indispensable que en el proceso de aplicación de los PAFN se examinen de forma detallada los vínculos y las repercusiones intersectoriales, y que se clarifiquen los problemas que son comunes al sector forestal y a muchos otros sectores. Este análisis intersectorial debe desembocar en la integración plena de los PAFN en la estrategia nacional de desarrollo y en su armonización con los planes de desarrollo en vigor en los ámbitos subnacional y local.

En definitiva, un gran número de actividades forestales locales sólo tendrán sentido si se conciben como elementos constitutivos de una acción integrada de desarrollo local multisectorial.

Para garantizar el carácter multidisciplinario de los PAFN deben participar en ellos otros expertos además de los especialistas forestales. Los biólogos, agrónomos, economistas, sociólogos y etnólogos no sólo deben ser consultados sino formar parte de grupos de reflexión, formulación de propuestas y ejecución de las decisiones adoptadas.

RecuadroFormulación de políticas y estrategia de desarrollo en Viet Nam

LA SOSTENIBILIDAD, UN OBJETIVO Y UNA ACTITUD VITAL

La sostenibilidad no puede ser considerada únicamente como un objetivo: ha de ser una actitud vital. En el fondo, ésta es la revolución que propugna el concepto de PAFN. El criterio de sostenibilidad debe impregnar todo el proceso de análisis y de formulación de políticas, estrategias y programas. Las políticas y los programas tienen que ser viables, tanto desde el punto de vista técnico como económico. Además, han de ser socialmente aceptables, racionales desde el punto de vista ecológico y sostenibles desde el punto de vista institucional. Para solucionar los problemas de los bosques y del sector forestal es necesario evitar las decisiones súbitas, las rupturas brutales y los cambios frecuentes de orientación. Es cierto que la complejidad del mundo actual exige una modificación, que debe inspirarse plenamente en el principio de la sostenibilidad. Lo que está en juego es el porvenir de los bosques y del planeta.

Se ha puesto en tela de juicio la forma de actuar del hombre y los valores que la inspiran. El desarrollo sostenible actúa como catalizador de los cambios, e incita a actuar, reflexionar y modificar las costumbres y actitudes. Para alcanzar el desarrollo sostenible es indispensable la voluntad de cada undividuo de conocer mejor el medio ambiente y adoptar decisiones racionales. Es necesario realizar la difícil transición de la condición de "egociudadanos" a la de "ecociudadanos", según la formulación de Joël de Rosnay. Sobre la colectividad recae la responsabilidad de revisar los planteamientos en beneficio propio y en el de las generaciones futuras.


[Página Unasylva] [Indice] [Version en français] [English version]