par Michel AYRAL*

* Chef de Division à la Direction générale «Marché intérieur et Affaires Industrielles» à la Commission des Communautés européennes

Il y a quelques jours est venu à échéance l'un des objectifs politiques les plus ambitieux de la Communauté: la réalisation d'un espace sans frontières intérieures assurant la libre circulation des personnes, des marchandises des capitaux et des services. Le 1^er janvier 1993 ont disparu tous les contrôles et formalités aux frontières intracommunautaires, conformément à l'article 8A.

Que signifie cet objectif? Il est important de souligner que la réalisation du marché unique ne se réduit pas à la seule suppression des contrôles aux frontières; cette opération ne sera rendue possible au 1^er janvier 1993 que parce qu'elle s'appuie sur un effort important de rapprochement des systèmes juridiques et administratifs qui permet d'éviter que l'ouverture des frontières intérieures ne se traduise par des déficits de sécurité pour les citoyens.

La Communauté s'est engagée en 1985 dans la réalisation de cet objectif sur la base d'un programme et d'un calendrier précis. Jamais, depuis la signature du Traité de Rome en 1957, l'Europe ne s'était donnée un objectif aussi ambitieux puisqu'il met en cause non seulement l'héritage de l'histoire, non seulement les symboles d'une souveraineté battue en brèche par la concurrence internationale, mais aussi un instrument bureaucratique de gestion des politiques nationales.

L'Acte unique européen à mis à la disposition de cette politique de nouveaux mécanismes de décision et des politiques d'accompagnement importantes pour certains Etats membres, soit pour la protection de l'environnement, soit pour la cohésion économique, soit, enfin, pour le renforcement des capacités de recherche.

La Communauté a, au cours de ces huit dernières années, modifié fondamentalement l'environnement économique des entreprises dans le sens de la simplification de cet environnement et de plus grandes capacités de développement. Ces modifications ne sont peut-être pas encore clairement perceptibles parce que leurs effets se font sentir progressivement et parce qu'elles ne sont pas encore toutes entrées en vigueur. Cependant près de 95 % du programme de 1985 est adopté et 76 % des mesures adoptées sont déjà en vigueur.

La réalisation du marché intérieur: un processus permanent

Le programme s'est progressivement installé, par phases successives, au fur et à mesure de la résolution des problèmes de base:

- C'est d'abord l'harmonisation des règles techniques qui a permis la mise en place du programme; engagé au départ dans des problèmes limités et spécifiques tel le bruit des engins de chantier, ce sont ensuite les domaines des machines, de l'automobile, des produits de construction, de certains appareils médicaux, des produits alimentaires et des produits pharmaceutiques qui ont été couverts. Sur cette base, les travaux se développent en matière de normalisation.

- L'ouverture des marchés publics - un des points centraux et les plus sensibles du programme du livre blanc - qui s'était engagée en 1988 à travers l'amélioration d'une directive antérieure d'application des règles du GATT sur les marchés publics de fournitures, s'est étendue au domaine des marchés de travaux passés par les administrations publiques. En 1990, les règles de transparence étaient étendues aux marchés de fournitures et de travaux passés par les services publics de télécommunication, d'énergie, de transport et de distribution de l'eau et deux ans plus tard aux marchés de services. Cette progression des travaux est à mettre en relation avec l'introduction parallèle de règles de contrôle décentralisées du respect de ces directives, les progrès en matière d'harmonisation des règles techniques et de normalisation et enfin le déblocage des travaux dans le domaine des services.

- La progression dans le domaine de la libéralisation de la prestation de services a été laborieuse. Il a fallu en fait attendre l'adoption de la directive sur la libération des mouvements de capitaux en juillet 1988 pour entraîner les travaux dans d'autres domaines et particulièrement dans celui des services financiers. Cette directive de 1988 a débloqué les travaux sur les délits d'initier, sur le passeport bancaire puis sur la prestation de service d'assurances dont la dernière décision vient d'être prise. Parallèlement étaient finalisés les travaux sur l'ouverture du marché des services et des terminaux de télécommunication ou sur la prestation de services de télévision. Le domaine des transports qui avait fait l'objet, dès 1986, de la première phase de libéralisation du transport aérien, étendue successivement en 1990 et 1992, avait marqué le pas dans les autres modes jusqu'en 1988 pour le transport routier de marchandises et jusqu'en 1992 pour les transports routiers de voyageurs, fluvieux et maritimes.

- La reconnaissance générale des diplômes permettant notamment le droit d'établissement et de prestation de services de toute profession libérale, quel que soit le niveau de ce diplôme, a été atteinte après une finalisation des travaux par catégories professionnelles et notamment pour les architectes et les coiffeurs en 1984/85. Le droit d'établissement sera par ailleurs facilité par une reconnaissance générale du droit de séjour pour les citoyens de la Communauté.

- Le domaine de la suppression des contrôles aux frontières est celui qui a le plus tardé, peut-être parce qu'il fallait que la preuve de la volonté d'aller de l'avant soit apportée dans d'autres domaines. Les travaux se sont nourris des progrès dans les différents domaines de la douane, de la fiscalité et des contrôles vétérinaire et phytosanitaire. Il a fallu attendre 1989 et la décision de suppression du contrôle aux frontières sur les moyens de transport pour que s'engage un processus qui devait conduire, d'une part, en 1990, à l'abrogation des documents douaniers pour le 1.1.1993 et à la réorganisation des contrôles vétérinaires et, d'autre part, en 1991-92, au nouveaux régimes de TVA et de droits d'accises reposant sur la réorganisation de la collecte de la TVA dans les échanges intracommunautaires et sur le rapprochement des taux et des structures des impôts indirects. Ce sont ces mesures qui ont permis la suppression des contrôles aux frontières au 1.1.1993 sur les marchandises.

- Par contre, dans le domaine de la suppression des contrôles d'identité sur les personnes, les retards sont importants et résultent d'une part du lancement tardif des travaux, d'autre part de la méthode intergouvernementale qui ne s'appuie sur aucune dynamique institutionnelle et qui passe par des procédures lourdes de ratification et enfin et surtout par des désaccords sur la notion de suppression des contrôles aux frontières: pour le Royaume-Uni (et dans une moindre mesure pour le Danemark et l'Irlande) la suppression des contrôles ne peut s'exercer que sur les ressortissants de la Communauté, ce qui conduit non seulement à l'établissement de couloirs distincts mais aussi au contrôle du couloir «communautaire» pour s'assurer qu'il est emprunté par les personnes qui y ont droit.

La plupart des mesures adoptées sont déjà en vigueur; c'est notamment le cas des règles de protection de la santé et de la sécurité dans le domaine des produits industriels, alimentaires et agricoles. L'activité de la Communauté n'est bien entendu pas terminée dans ce domaine car la libre circulation fera elle même apparaître de nouveaux besoins d'harmonisation Il est surtout important qu'à travers l'exercice de ses responsabilités de gardienne du traité, la Commission prévienne l'apparition de nouveaux obstacles dans les échanges. En fait, le seul domaine cohérent de la législation communautaire qui a pris effet au 1.1.1993 est celui relatif à la suppression des contrôles aux frontières sur les marchandises qu'il s'agisse des mesures relatives à la TVA et aux accises, de la réorganisation des contrôles vétérinaires fondée sur la reconnaissance du certificat délivré dans le pays d'origine ou de la réorganisation de la collecte des statistiques sur les échanges intracommunautaires. Pour le reste, la date du 1.1.1993 marque une continuité de mise en œuvre des mesures relatives au marché intérieur; elle a cependant été marquée par l'entrée en vigueur de pièces importantes du puzzle:

- des directives d'harmonisation complémentaires sur les machines, les dispositifs médicaux, la réception automobile et les règles de commercialisation des médicaments;

- l'ouverture des marchés publics de travaux et de fournitures des services de télécommunication, d'énergie, de transport et de distribution de l'eau;

- la libre prestation et établissement des services bancaires avec une licence unique;

- l'harmonisation du droit des marques et de la protection juridique des programmes d'ordinateurs.

Le Conseil lui-même va poursuivre ses travaux, notamment pour perfectionner le cadre en place; il est clair que les règles doivent être rendues plus claires et transparentes; par ailleurs quelques propositions du programme du Livre Blanc vont rester. Si près de 95 % des dispositions ont été prises, cela signifie que plus de 5 % doivent encore être prises. C'est à cela que s'attachent actuellement les institutions communautaires. Elles ne sont pas essentielles, ni pour la réalisation de l'objectif de suppression des contrôles aux frontières, ni pour assurer les effets économiques et industriels du marché unique; elles n'en sont pas moins importantes, c'est pourquoi tout a été mis en œuvre pour assurer que les décisions aient été prises avant la fin de l'année. Ces décisions concernent la création du statut communautaire de marque commerciale, la création du statut de société européenne et la suppression des doubles impositions sur les entreprises.

L'élimination des contrôles physiques aux frontières

On peut donc considérer que le cadre économique du marché unique européen est réalisé, mais nous ne sommes toujours pas certains de parvenir à l'objectif politique de suppression des contrôles aux frontières. Pourquoi une telle incertitude? Des mesures importantes ont été prises pour assurer, au I. I .1993, la suppression des formalités douanières, fiscales et statistiques; de même, ont été prises de nombreuses mesures d'harmonisation pour garantir la protection des animaux, des végétaux et de la santé humaine. Le terme d'importation et d'exportation n'existera plus dans les échanges intracommunautaires. Malgré cela, l'incertitude subsiste:

- la frontière est utilisée pour gérer un certain nombre de régimes nationaux spécifiques qui ont chacun leur légitimité, bien qu'ils n'aient pas la même importance dans tous les Etats membres. La frontière permet par exemple de gérer le respect des règles en matière de contrôle à l'exportation d'armes ou de produits culturels: il ne faut pas que la suppression des contrôles aux frontières crée des failles permettant des trafics illégaux. De même, la frontière est utilisée pour gérer les montants compensatoires monétaires, contrepartie du manque de cohésion monétaire dans la Communauté: il faut donc modifier ce régime. La frontière est également utilisée par certains Etats membres pour protéger la moralité publique sur les importations de livres ou de cassettes (on a eu un exemple récent avec l'importation en Europe du livre de Madonna, ou, il y a quelques années, au Royaume-Uni, des mémoires d'un ancien espion britannique) ou de préservatifs. Veut-on que la Communauté harmonise dans ces domaines? Ce n'est ni l'intention ni l'objectif: il faut que les Etats membres se fassent confiance les uns les autres et organisent plus efficacement les contrôles sur leur propre marché.

- Il faut que les Etats membres mettent en œuvre les directives communautaires. C'est une condition de la confiance mutuelle entre eux; c'est pourquoi la Commission exerce une surveillance permanente sur l'évolution de la situation. Ce n'est pas seulement un problème formel de transposition; c'est aussi un problème d'adaptation de la structure administrative dans chacun des Etats membres. Les transactions entre entreprises d'Etats membres différents ne seront plus fiscalement contrôlées comme actuellement; les administrations compétentes ont donc dû se préparer à cette échéance. La reconnaissance des certificats vétérinaires va désormais reposer sur les organismes d'inspection et de contrôle de l'Etat membre d'origine ou du pays d'importation; il faut donc que ces organismes soient équipés pour répondre à cette nouvelle mission. La situation évolue de façon satisfaisante puisque plus de 80 % des mesures de transposition sont prises.

- Enfin, il faut assurer le libre franchissement des frontières internes par les personnes. Il est clair qu'elles ne seront plus sujettes à des contrôles fiscaux ou douaniers. Mais encore faut-il que disparaissent aussi les contrôles de police. A cet égard, des progrès importants ont été faits dans le domaine de la convergence des politiques d'immigration et de visas ou dans le domaine de la coopération des polices. Mais, ces progrès ne reposent au niveau communautaire sur aucun texte, puisque la convention de Dublin sur les procédures de demande d'asile n'est pas encore en vigueur et la convention sur la gestion de la frontière externe est toujours bloquée par l'Espagne et le Royaume-Uni. Toutefois, l'accord de Schengen, qui regroupe 9 Etats membres (sauf le Royaume-Uni, le Danemark et l'Irlande) permettra certainement de supprimer ces contrôles. Mais, le Royaume-Uni, qui entraîne derrière lui l'Irlande et le Danemark, n'accepte pas le principe de la suppression des contrôles aux frontières sur les personnes, parce qu'il signifierait un libre accès de ressortissants de pays tiers venant d'autres Etats membres.

Les travaux menés pour la suppression des contrôles physiques aux frontières reposent, pour les personnes et pour les marchandises, sur trois éléments:

1° L'aménagement des règles nationales pour les mettre en comptabilité avec la suppression des contrôles - Ces aménagements sont destinés à assurer que la suppression des contrôles ne se traduise pas par des déficits de sécurité ou par des trafics et des fraudes. Deux démarches différentes ont été suivies:

- Les Etats membres ont fait, de leur propre initiative, une «toilette» de leurs systèmes réglementaires et administratifs pour déplacer les contrôles de la frontière vers le marché national, dans les mêmes conditions que les produits nationaux, ou vers la frontière externe de la Communauté. De cette façon ont été par exemple supprimés les contrôles techniques aux frontières sur les produits pharmaceutiques et les denrées alimentaires, les contrôles pour des motifs stratégiques sur les pigeons voyageurs et les contrôles sanitaires sur l'absinthe et les coques du levant (!).

- Les Etats membres ont mis en place les mécanismes de contrôle sur base de règles harmonisées. Le cas le plus évident est celui des contrôles vétérinaire et phytosanitaire fondé sur le principe de la reconnaissance du certificat délivré dans le pays d'origine (plus de 80 actes ont été adoptés dans ce contexte). De même entrera en vigueur le 1^er janvier 1993 un nouveau régime de déclaration de la TVA et de contrôle des produits soumis aux accises: les déclarations de TVA interviendront désormais lors des déclarations périodiques de TVA et les produits soumis à accises circuleront librement entre entrepôts agréés; la conséquence en sera la liberté pour les particuliers d'acheter dans un Etat membre et de transporter dans un autre Etat membre les produits taxes payées pour leur usage personnel; seul les véhicules neufs resterons soumis à la TVA dans le pays d'immatriculation.

D'autres dispositions entreront en vigueur en 1993 sur le transport des armes individuelles, les précurseurs de drogue, les substances radioactives, les explosifs et les biens culturels, afin d'assurer la protection des intérêts publics.

2° L'organisation de la coopération entre les administrations - Toutes les dispositions prises dans le domaine de la suppression des contrôles aux frontières conduisent à un renforcement de la coopération entre les administrations pour échanger des informations nécessaires notamment à l'exercice des contrôles. Ces mécanismes de coopération sont entrés en vigueur le 1.1.1993 dans le domaine vétérinaire (réseaux SHIFT et ANIMO), phytosanitaire (réseau PHYSAN), de la TVA (réseau SITE) et des accises (réseau SID), des statistiques sur les échanges intracommunautaires, sur les armes individuelles et sur les produits dangereux. Ils sont également entrés en vigueur, dès le 1.1.1993, mais par anticipation par rapport aux actes juridiques en ce qui concerne les biens culturels, les produits dual use, les explosifs et les produits radioactifs. La Commission a par ailleurs mis en place un groupe de haut niveau pour assurer la surveillance générale du fonctionnement des règles communautaires et plus généralement de la libre circulation.

Dans le domaine de la libre circulation des personnes, de nombreux dispositifs de coopération sont en train de se mettre en place, dans le cadre du CELAD pour la lutte contre la drogue, d'EUROPOL pour la coopération des polices, du groupe TREVI pour la lutte contre le terrorisme et enfin dans le cadre du groupe «immigration». Cependant, ces dispositifs ne fonctionnent pas pleinement en raison des retards pris dans la conclusion de la convention sur les frontières externes et dans la mise en place du Système d'information européen entre les administrations de police. C'est dans le cadre de Schengen que cette coopération est la plus avancée puisque, outre la ratification en cours de la convention complémentaire pour la suppression d«contrôles sur les personnes, les Etats de Schengen disposeront en juin 1993 du Système d'information permettant le fonctionnement effectif de la coopération des polices.

3° Dans le domaine des personnes, le problème est conceptuellement le même. Les Etats membres doivent avoir une coopération en matière d'asile, de visas et d'immigration pour permettre le libre franchissement des frontières par les personnes. Dans ce domaine aussi les travaux se sont engagés, en 1989, sur la base d'un programme précis. Ces dispositions ont pris du retard dans la Communauté: la convention sur l'examen des demandes d'asile n'est pas en vigueur faute d'avoir été ratifiée par les Etats membres (à l'exception du Luxembourg, du Danemark, de la Grèce et du Royaume-Uni), la convention sur les frontières externes n'est pas signée en raison d'un désaccord entre le Royaume-Uni et l'Espagne sur le traitement de Gibraltar. Il est clair pour tout le monde, y compris pour les Etats membres de Schengen, que la libre circulation des personnes dans la Communauté ne signifie pas une ouverture à l'immigration; cependant les Etats membres de Schengen considèrent qu'ils ont atteint entre eux un degré suffisant de confiance quant à une gestion commune de la frontière externe. En tout état de cause, les Etats membres resteront libres de l'application de leurs règles de séjour aux ressortissants de pays tiers et l'entrée chez eux de tels ressortissants en provenance d'un autre Etat membre ne peut se faire qu'à titre touristique et ne donne accès ni à l'asile ni au séjour.

Le fonctionnement du Marché Inférieur de La Communauté

La suppression des contrôles aux frontières repose sur la confiance: les contrôles aux frontières se sont développés autour de deux objectifs, d'une part assurer le respect des règles nationales et d'autre part organiser la lutte contre la fraude et les trafics illicites.

Le contrôle aux frontières n'a plus son rôle à jouer pour assurer le respect des règles nationales du fait du travail d'harmonisation et de convergence des règles nationales et du fût du principe de reconnaissance mutuelle. Le franchissement de la frontière ne peut plus être désormais le fait générateur d'un contrôle parce que rien ne permet de considérer a priori que le produit ou le service enfreint la loi du pays d'accueil.

Pour que cette confiance ne soit pas prise en défaut, il faut que la Commission et les Etats membres eux-mêmes remplissent pleinement leurs obligations et leurs responsabilités. Le rapport Sutherland, présenté à la Commission en octobre dernier et auquel la Commission a annoncé les suites qu'elle entend lui donner, identifie les responsabilités de chacun d«niveaux pour assurer le fonctionnement du marché unique dans 1«meilleures conditions possibles:

- Les Etats membres doivent coopérer pleinement entre eux, s'apporter l'assistance nécessaire pour la bonne application des règles communautaires et mettre en place les structures de gestion de ces règles. Depuis 2 ans, le niveau de transposition ou d'application des règles n'a cessé de se renforcer: actuellement 78 % des actes communautaires sont mis en œuvre. Cependant les retards restent encore trop importants dans certains Etats membres et dans certains domaines. Il faut surtout que, conformément au Traité, les Etats membres agissent dans l'intérêt de la Communauté lorsqu'ils contrôlent ou autorisent un produit ou une activité parce que ce produit ou cette activité seront susceptibles d'aller sur n'importe quel marché de la Communauté;

- La Commission doit elle-même jouer pleinement son rôle de gardienne du Traité pour préserver la confiance entre 1«Etats membres. Indépendamment de toute question de compétence, le rôle de la Commission doit devenir un rôle de garant de la coopération entre les Etats membres. C'est pourquoi, elle a mis en place, le 1^er janvier 1993, un mécanisme de coopération qui permettra à tous les Etats membres d'aider à la surveillance du fonctionnement du marché intérieur.

Le marché de la Communauté est donc devenu, à partir du 1^er janvier 1993 un marché domestique pour les industriels de la Communauté et un marché d'exportation pour ses partenaires commerciaux. Les industriels de la Communauté vont y trouver les fondements d'une nouvelle compétitivité sur les marchés internationaux mais aussi des défis nouveaux du fait du caractère généralement exigeant des règles adoptées pour assurer une bonne protection de la santé, de la sécurité et de la loyauté des transactions commerciales. Il est clair que les règles techniques telles qu'elles résultent du processus de décision communautaire vont dans le sens d'un renforcement des mesures de protection notamment de l'environnement telles qu'elles existent actuellement au niveau national. CH nouvelles exigences vont évidemment s'imposer aux productions importées mais celles-ci feront l'économie non seulement de la multiplication des formalités aux frontières mais aussi et surtout des incertitudes résultant de l'application de l'article 115; la Commission a clairement affirmé sa volonté de ne plus laisser subsister les autorisations au titre de l'article 115 au delà du 1 janvier 1993 et de fait, en décembre, ne subsistaient que quelques restrictions concernant les bananes, l'automobile et les motocycles; les autres restrictions concernant notamment le textile et les chaussures ont été abandonnées en juillet dernier. Ceci signifie une plus grande ouverture du marché européen à la concurrence des pays tien mais aussi de plus grandes exigences quant aux contreparties résultant de cette ouverture.

Le Conseil européen d'Edimbourg, tout en reconnaissant les efforts restant à faire pour parvenir à la libre circulation des personnes, a confirmé la suppression au I janvier 1993 des contrôles aux frontières sur les personnes. Mais la réalisation de cet objectif «t à la merci du moindre problème, parce que la confiance entre d«systèmes politiques et administratifs ne peut se décréter, elle va se construire. Il faudra une volonté politique ferme au cours des prochains mois pour ne pas revenir en arrière. Mais qu'y a-t-il là d'étonnant? Jamais des Etats n'ont, dans l'histoire contemporaine, réussi à supprimer entre eux leurs frontières historiques qui se confondent avec des frontières culturelles. L'Allemagne qui, par l'unification, a supprimé la frontière qui la divisait, expérimente ces difficultés. Or, si j'ose faire une comparaison, la suppression des frontières dans la Communauté est à la fois plus facile et plus difficile: plus facile parce qu'elle «t en préparation depuis 1958 et parce que la situation économique des différents Etats membres est convergente; plus difficile parce qu'elle va à l'encontre de tout ce qu'a été l'histoire du continent européen depuis la fin du XVIII^ème siècle.

C'est pourquoi, il est important et essentiel que La réalisation de l'Europe sans frontières se situe dans une dynamique d'intégration politique et monétaire. C'est cette dynamique qui permettra de renforcer le ciment entre les Etats membres; n'ayons pas l'illusion de croire que le maquis de règles de fonctionnement que la Communauté s'est donnée suffira à faire tenir ce ciment; la crise monétaire de septembre a montré que la directive sur la libéralisation des mouvements de capitaux avait peu de poids face aux contraintes monétaires; que vaudront les mesura de rapprochement des taux de TVA et d'accises si les déficits budgétaires appellent des augmentations des recettes fiscales? Le Traité de Maastricht apporte cette dynamique et, en ce sens, il constitue le garant de la poursuite du processus d'intégration économique. M.A.