par Howard WHITE*

* Institute of Policy Studies, Colombo (Sri Lanka).

Des dizaines de milliards de dollars sont déversés chaque année par les pays développés vers les pays en développement. Cet argent a-t-il accéléré le processus de développement des bénéficiaires? Ou lui a-t-il, au contraire, porté préjudice? Des voix s'élèvent aujourd'hui, tant à gauche qu'à droite, pour critiquer l'aide en affirmant qu'elle fait souvent plus de tort que de bien.

Peter Bauer, économiste britannique, est le critique le plus virulent du côté de la droite. Il estime que le développement économique ne peut être réalise qu'au travers du marché. Or, acheminée d'un gouvernement à l'autre, l'aide renforce la position de l'Etat et va donc à l'encontre du développement au lieu de le favoriser. Cet avis est partagé par le célèbre économiste américain Milton Friedman qui proclamait dès 1958 que l'aide conduisait a la «communisation» du tiers monde.

Alors que Bauer et Friedman déclarent que l'aide est préjudiciable car elle sape le capitalisme, [es critiques s'élevant de la gauche affirment exactement le contraire. Depuis le début des années 1970, avec la parution de son ouvrage «Aid as Imperalism», Teresa Hayter s'emploie à attaquer les organismes donateurs, et plus particulièrement la Banque mondiale et le FMI - deux institutions qui ont, selon elle, obligé les pays en développement à avaler la pilule amère des politiques d'ajustement, laquelle n'apporte aucun remède à leurs maux mais cherche uniquement à les maintenir en position subalterne dans le système économique du capitalisme international. Les projets de «développement» financés par la Banque mondiale ne visent nullement au développement, ils ont pour but d'approvisionner le marché mondial et d'alimenter la machine (et les profits) de l'industrie occidentale. Hayter conclut que le profit tiré de ce processus par une élite restreinte dans les pays en développement n'est acquis qu'au détriment des moins favorisée et de l'environnement.

L'évolution de l'environnement fait partie intégrante du processus de développement - une réalité souvent réfutée par des «organisations environnementales» réactionnaires de pays développés qui voudraient, bien placées comme elles le sont, imposer leur idéal du bon sauvage aux population démunies du monde en développement. On ne peut toutefois nier que les organismes d'aide ont parfois financé des activités ayant un impact négatif, voire catastrophique, sur l'environnement. Par suite de pressions extérieures et de leurs propres préoccupations, de nombreux donateurs - et la Banque mondiale en particulier - tentent aujourd'hui de remédier aux erreurs du passé et d'éviter qu'elles se reproduisent. Sans relâcher leur pression, les groupes d'action devraient chercher à engager, dans ce sens, un dialogue constructif avec les organismes officiels.

L'aide est également critiquée du fait qu'elle constitue un «secteur d'affaires» dans lequel des centaines de milliers de fonctionnaires et de consultants gagnent bien leur vie. Les agences des Nations Unies versent aux consultants une indemnité quotidienne qui dépasse souvent le revenu mensuel du citoyen moyen de la plupart des pays en développement - et il ne s'agit que de l'indemnité, leur salaire atteignant plusieurs fois ce montant. Le contraste entre le style de vie des coopérants et celui des populations auxquelles ils viennent en aide est, dans le meilleur des cas, choquant, et, dans le pire des cas, carrément indécent.

On justifie ce haut niveau des salaires en faisant valoir que les agences de développement doivent se montrer compétitives sur le marché afin de recruter les meilleurs éléments. Il y a certainement du vrai dans cet argument - mais il faudrait néanmoins que les coopérants que ce contraste ne choque ou ne préoccupe plus se demandent s'ils sont encore à leur place.

Séjourner dans des hôtels cinq étoiles risque, par ailleurs, de limiter les contacts à des réunions avec des responsables officiels - ou avec la femme de ménage qui nettoie la chambre. D'autres experts sont des «touristes du développement» qui supervisent les projets confortablement installés dans leur véhicule 4 x 4, équipé du conditionnement d'air. Les gens n'offrant que ce type d'expérience sont-ils réellement capables de concevoir les projets qui vont tracer la voie d'un pays vers le développement? Nombreux sont les donateurs que cette question ne semble pas réellement préoccuper. Les donateurs et les gouvernements bénéficiaires parlent beaucoup de «participation» mais le cœur n'y est pas, et les populations concernées sont encore trop rarement consultées sur les projets qui vont orienter leur avenir. La consultation se limite souvent à un échange avec les responsables des communautés, voire à une communication à sens unique du projet vers la population. On a connu des cas de protestations, et même de sabotage, de la part de «bénéficiaires» à l'encontre de projets destinés à leur venir en aide. Pour reprendre les termes d'un chef de village dans les montagnes du Lesotho: «le développement a beaucoup d'ennemis par ici».

La participation des bénéficiaires est probablement la priorité en matière de réforme du processus d'aide. Il conviendrait, en effet, de les consulter de manière systématique au stade de la préparation et de l'évaluation des projets. J'ai lu des centaines de rapports officiels concernant l'évaluation des projets d'aide, et aucun ne donne jamais l'opinion des bénéficiaires quant aux chances de succès ou autres aspects de ces entreprises. Une réforme systématique dans ce sens exige la modification profonde du comportement du personnel des organismes donateurs ainsi que la décentralisation de leurs activités. Le terme «rééducation forcée» est probablement trop fort mais des stages auprès des gouvernements de pays en développement, dans le cadre de projets (ruraux de préférence) et auprès d'organisations non gouvernementales serait une expérience positive pour la plupart des coopérants au développement. Les organismes donateurs devraient veiller a ce type de détachement.

Les organisations non gouvernementales assurent une part croissante de l'activité de développement. Les donateurs officiels acheminent, en effet, une part significative de leur aide financière par l'intermédiaire de ces ONG, considérées plus participatives et plus proches des populations démunies. Or, rien ne prouve que cette règle soit absolue. Certaines ONG gèrent d'excellents projets - mais il en va de même de certains donateurs officiels. Et, tout comme les donateurs officiels, les ONG font parfois des choses effrayantes. Une étude consacrée à un programme géré par des ONG pour les réfugiés dans le sud du Soudan («Imposing Aid» de Harrell-Bond) révèle que certains membres du personnel font preuve d'arrogance et d'un manque total de sensibilité; que la gestion ignore la participation, les réfugiés étant considérés comme des victimes à aider, que les médecins qualifiés et comptant des années d'expériences figurant parmi ces réfugiés ne peuvent exercer dans les camps et doivent laisser la place à des étudiants bénévoles et non encore diplômés venus du Royaume-Uni. Comme les donateurs officiels, les ONG tirent les leçons de leurs erreurs. Elles ont assurément un rôle important à jouer mais il nous faut rejeter l'idée qu'il existe une panacée universelle pour remédier aux carences de l'aide.

La principale carence de l'aide, tant en ce qui concerne les ONG que les organismes officiels, réside dans son accès limité aux Pauvres. L'objectif de toute forme d'aide n'est pas, et ne doit pas être, le soulagement immédiat de la pauvreté mais son éradication à long terme. Or, les projets d'aide ne touchent pas toujours les plus démunis - carence d'autant plus préoccupante que la plupart des donateurs pas réellement s'en soucier. La Banque mondiale a pris l'initiative d'une information quant a la manière de mieux acheminer l'aide vers les plus défavorisés, en publiant notamment le «Poverty Handbook» (Manuel de la Pauvreté). Cet objectif requiert toutefois un réaménagement fondamental du processus de l'aide, lequel doit s'appuyer sur une ferme volonté politique tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des organismes donateurs.

En dépit des problèmes que nous venons d'évoquer, le bilan de milliers de projets d'aide reste globalement positif. L'étude la plus complète concernant l'expérience de l'aide, effectuée sous la supervision de Robert Cassen de l'Université d'Oxford, financée par la Banque mondiale et intitulée «Does Aid Work?» répond par l'affirmative à la question que pose son titre (tout en soulignant que cette aide est perfectible). Cette conclusion encourageante, s'appuyant sur des éléments micro-économiques-à savoir les résultats obtenus dans le cadre de projets d'aide individuels - ne fait cependant pas le poids face aux conclusions des chercheurs qui se penchent sur l'impact macro-économique de cette aide. Ceux-ci affirment, en effet, depuis plus de vingt ans qu'il n'existe absolument aucun lien entre la quantité d'aide dont un pays a bénéficié et la vitesse de croissance de son économie. L'économiste britannique Paul Mosley qualifie cette contradiction apparente de «paradoxe macro-micro».

Comment expliquer ce paradoxe? Comment se fait-il que des projets individuels permettent d'accroître les revenus mais que l'ensemble d'un programme d'aide n'y parvienne pas? Plusieurs théories relatives aux effets macro-économiques de l'aide permettent d'expliquer ce paradoxe. Les deux plus importantes sont la théorie de la «fongibilité» et celle de la «marginalisation».

Imaginons un gouvernement désireux de mener deux projets distincts, le premier destiné à des centres médicaux ruraux, le second à la construction d'un nouveau stade sportif. Mais que, par manque de ressources financières, il ne peut en entreprendre qu'un seul. Il décide donc de se lancer dans le programme des soins de santé dans les campagnes. Or, un donateur étranger prêt a financer le projet médical est trouvé - le gouvernement peut alors utiliser ses propres deniers pour la construction du stade de sport. Que finance réellement l'aide dans ce cas? Les dollars du donateur sont imputés au projet sanitaire - mais celui-ci aurait de toute façon été mené à bien, même sans aide. Le projet que l'aide permet de réaliser est, en fait, le stade sportif: l'aide est fongible du fait que les dépenses qu'elle assume effectivement ne sont pas celles auxquelles elle est nominalement liée. Les dépenses ne sont évidemment pas toujours consacrées à des centres sportifs: elles peuvent servir à augmenter les salaires des fonctionnaires, à acquérir une flotte de Mercédès pour les ministres ou à acheter du matériel militaire...

Nous devons à Keith Griffin l'application la mieux connue du concept de la fongibilité à l'analyse de l'aide. Il affirme que, l'aide étant fongible, lorsqu'un pays en obtient davantage, ces revenus supplémentaires financent, en réalité, un accroissement des dépenses en biens de consommation et non en investissements (en d'autres termes, l'aide déplace l'épargne nationale). L'aide est destinée à renforcer la croissance par une augmentation des investissements, lorsque toute l'aide n'est pas affectée aux investissements, le lien entre l'aide et la croissance s'affaiblit. Des travaux académiques récents ont établi que la réaction des gouvernements bénéficiaires à une aide accrue ne se concrétisait pas seulement par des dépenses conformes aux intentions des donateurs mais également par une réduction des impôts et des emprunts contractés auprès de sources non libérales.

Les donateurs ont cherché à limiter la fongibilité en demandant aux bénéficiaires d'apporter leur propre contribution financière au projet. En immobilisant ainsi les ressources des bénéficiaires, les donateurs peuvent limiter les dépenses affectées à des activités qu'ils - les donateurs - jugent peu souhaitables. L'aide destinée à un soutien global des importations n'est pas fongible d'un projet à l'autre du fait que son usage n'est pas lié à un projet particulier - mais elle peut néanmoins servir à réduire les Impôts ou autres emprunts plutôt qu'à augmenter les dépenses. Les tentatives visant à limiter la fongibilité impliquent que le donateur estime que c'est lui, et non le gouvernement bénéficiaire, qui sait ce dont le pays a besoin. Sinon les donateurs se contenteraient de fournir une aide totalement inconditionnelle aux bénéficiaires en leur offrant, sur demande, certains services professionnels.

Les donateurs ne lient pas seulement l'aide à certains projets spécifiques mais également à l'achat de biens et de services dans le pays originaire de cette aide: une pratique qui sert les intérêts des donateurs et non ceux des bénéficiaires.. Un système plus malsain encore a été récemment mis en place: il s'agit du «financement mixte» ou des «crédits mixtes»: l'aide est accordée avec un prêt non libéral (à savoir un prêt auquel s'appliquent intégralement les taux d'intérêt du marché) mais le montant de l'aide comme celui du prêt doivent servir à acquérir des biens auprès du donateur. Cette procédure est mauvaise pour de multiples raisons. Premièrement, les marchandises fournies sont, en moyenne, 25 % plus chères que celles achetées sur le marché libre. Lorsqu'il ne s'agit que de l'argent de l'aide, cette procédure a simplement pour effet de diminuer la valeur réelle de cet argent pour le bénéficiaire. Mais lorsqu'il s'agit d'un crédit mixte, le bénéficiaire aurait parfois avantage à faire un emprunt commercial et à acheter sur des marchés ouverts. Deuxièmement, les donateurs favorisent des projets pour lesquels leurs industriels en difficulté sont les mieux placées pour fournir - ce qui tend à fausser le schéma de développement du pays bénéficiaire en faveur de projets à forte densité d'importation mais souvent inadéquats. Le détournement de certains objectifs de développement dans l'intérêt du donateur tend à réduire l'impact positif de l'aide. Il est sans doute illusoire d'espérer que ce type de détournement va cesser mais les groupes de pression comme les responsables officiels ne doivent pas relâcher leurs efforts en vue d'y mettre fin.

Pour en revenir à la fongibilité, les éléments attestant de son importance ne sont pas forcément concluants. De nombreuses études ont établi que l'aide déplace l'épargne et conduit à un abaissement des impôts. Mais les méthodes utilisées négligent le fait qu'en augmentant les dépenses, l'aide accroît les revenus, et peut ainsi déboucher sur une hausse de la consommation, de l'épargne et des impôts.

L'augmentation des dépenses ne conduit pas forcément à la hausse des revenus si l'économie nationale ne propose aucun bien auquel les consacrer - en d'autres termes, si l'économie est limitée sur le plan de l'offre. Lorsque l'offre ne suit pas la demande, l'apport d'aide va alimenter l'inflation. L'impact sur les prix - et, par conséquent, sur des variables clés telles que les taux réels de change - est l'une des voies par lesquelles l'aide peut marginaliser le secteur privé. Si cette marginalisation intervient, c'est-à-dire si l'augmentation de production engendrée par l'aide est compensée par une baisse de la production dans le secteur privé, l'effet de redistribution (éventuellement régressif) de l'aide n'aura qu'un impact limite, voire nul, sur le niveau des revenus.

La marginalisation peut s'opérer de manière directe ou indirecte. Dans le deuxième cas, la hausse des coûts locaux sapent le rendement et les emprunts effectués par l'Etat pour contribuer au projet peuvent limiter la disponibilité du crédit. La marginalisation directe est illustrée par la distribution d'huile de tournesol au titre d'un Programme «Food for Work» dans une région où un autre donateur soutient la diversification agricole et encourage la culture des... tournesols! Le soutien de la production industrielle dans des types d'activités traditionnellement effectues par de petits producteurs (brassage et tissage, notamment) fournit un autre exemple éloquent. Nous ne disposons pas d'éléments réellement complets à ce sujet, si le phénomène de marginalisation est une réalité incontestable, il ne semble toutefois pas qu'il puisse réduire à néant les effets positifs de l'aide.

Cette conclusion à propos de la marginalisation peut servir de synthèse à l'ensemble de l'étude que j'ai consacrée à l'aide: l'expérience est incontestablement positive, mais elle pourrait aller tellement plus loin. Le processus doit être fondamentalement modifié à cette fin, et c'est à nous qu'appartient l'initiative de cette réforme.

H.W.