Le Courrier ACP - No. 137, Janvier - Février 1993 - Développement et coopération (Commission Européenne, 1993, 108 p.)
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par Ian GOLDIN et Dominique VAN DER MENSBRUGGHE*

* lan Goldin, ancien directeur de programme au Centre de Développement de l'OCDE, est aujourd'hui l'un des principaux économistes de la Banque mondiale. Dominique van der Mensbrugghe travaille comme économiste au Centre de Développement de l'OCDE. Cet article présente la synthèse des conclusions d'une étude beaucoup plus exhaustive publiée en avril 1992 sous le titre «La libéralisation des échanges: quel enjeu?» par lan Goldin et Dominique van der Mensbrugghe (Cahier de Politique économique n° 5, Centre de Développement de l'OCDE, avril 1992, Paris).

Le rôle majeur des échanges dans la croissance et le développement ne fait plus de doute pour personne. Dans le temps comme dans l'espace, l'augmentation du volume des échanges dépasse la croissance du PIB. Les politiques commerciales sont déterminantes pour le volume comme pour les tendances de ces échanges, et la suppression et/ou l'abaissement des barrières commerciales sont au coeur même de séries successives de négociations en matière de libéralisation, les plus récentes étant celles de l'Uruguay Round. Le contraste entre la théorie et la pratique de la libéralisation des échanges dans les pays industrialisés est de plus en plus marqué. Si les pays de l'OCDE souscrivent unanimement à la libéralisation en tant qu'idéologie économique, leurs pratiques commerciales se situent à l'extrême opposé. Les anciennes économies planifiées et les pays en développement, autrefois considérés comme plus protectionnistes, ont déployé des efforts considérables dans le sens de la réforme. Le courage dont ils ont fait preuve dans la réalisation des ajustements économiques est à présent menacé par le défaut de réciprocité de la part des pays industrialisés. Depuis l'ouverture de l'Uruguay Round en 1986, plus de 60 pays en développement et d'anciennes économies planifiées ont libéralisé unilatéralement leurs échanges, alors que seules douze nations industrialisées ont agi dans le même sens.

Cet article couvre quelques grandes questions abordées dans le cadre de l'Uruguay Round et, s'appuyant sur un modèle des échanges mondiaux, cherche à quantifier les avantages et impacts attendus de la réforme de ces échanges. En résumé, les simulations de la réforme indiquent que ce sont les pays industrialisés qui seront, selon toute vraisemblance, les grands gagnants d'un accord de libéralisation, car ce sont leurs économies qui souffrent actuellement le plus des distorsions engendrées par le protectionnisme. Pourtant, du point de vue du développement et de la réduction de la pauvreté, ce sont les anciennes économies planifiées et les pays en développement qui auraient le plus à pâtir d'un échec des négociations. Le revenu global résultant d'un aboutissement de l'accord augmenterait de plus de 195 milliards de dollars (prix 1992), 90 milliards de dollars revenant aux pays en développement et aux anciennes économies planifiées, et le reste aux pays de l'OCDE.

Le GATT

L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) est à la base de l'organisation mondiale des échanges. Chacun des membres s'engage à abaisser les barrières commerciales et à assurer une égalité de traitement aux autres. Les concessions tarifaires sont liées au principe de non-discrimination par le biais de la clause de la nation la plus favorisée (NPF). Elles amènent les pays contractants à réduire les droits de douane appliqués aux importations en provenance des autres signataires du GATT, et la règle de la NPF les met dans l'obligation d'étendre à ces derniers le traitement commercial le plus favorable accordé à n'importe quel autre pays. Ces règles non discriminatoires revêtent une importance cruciale pour les pays en développement et les anciennes économies planifiées, dont la croissance future dépend de leur accès aux marchés des nations industrialisées. La politique de non-discrimination, qui constitue la clé de voûte du GATT, assure l'égalité de traitement par rapport aux grandes puissances commerciales. Dans le même temps, le caractère multilatéral du GATT, et notamment de ses procédures de règlement des différends, évite que les grands pays n'exercent des pressions injustifiées sur les plus petits; ces derniers ont en effet la possibilité, et ils ne se privent pas d'en faire usage, de recourir à ces règles pour traiter les plus grands d'égal à égal.

Les parties contractantes ont périodiquement négocié des concessions tarifaires dans le cadre d'une série de pourparlers entrepris sous les auspices du GATT. L'Uruguay Round constitue la sixième de ces négociations depuis la conclusion de l'Accord général. Les dernières négociations en date couvrent des secteurs jusqu'alors partiellement ou totalement négligés tels que les services, la propriété intellectuelle et l'agriculture.

Les discussions de l'Uruguay Round s'inscrivent dans un contexte économique et politique difficile. De nombreux participants, qu'il s'agisse de pays développés ou en développement, se trouvent confrotés à un ralentissement de la croissance, à une montée du chômage et à un endettement interne ou extérieur très important. En outre, dans bien des pays la surcapacité des industries traditionnelles et l'intensification de la compétition due à l'arrivée de nouveaux concurrents dans ces secteurs comme dans d'autres plus modernes, tels que celui de l'électronique, ont été à l'origine d'un renforcement des tendances protectionnistes. Sur le plan politique, les gouvernements des pays industrialisés se révèlent fragiles, les partis ou les coalitions au pouvoir se trouvent à la merci des moindres variations d'opinion. Dans le même temps, la vague démocratique qui a déferlé sur les pays en développement et les anciennes économies planifiées a permis l'expression de revendications politiques antagonistes, imposant de nouvelles limites à leur capacité de négociation.

Dans un tel climat de protectionnisme et de politisation de plus en plus marquée, il n'est pas surprenant que - contrairement aux sept négociations précédentes qui avaient essentiellement porté sur les tarifs applicables aux produits industriels -, l'Uruguay Round se soit également penché sur les subventions nationales à l'agriculture, les obstacles non tarifaires, les services, les textiles, les mesures relatives à l'investissement et les droits de propriété intellectuelle susceptibles d'affecter les échanges. Bien que les pays en développement aient beaucoup à gagner aux négociations sur les services, les aspects commerciaux des droits de propriété intellectuelle, les mesures relatives à l'investissement ou les textiles, ce sont les discussions sur l'agriculture qui ont occupé le devant de la scène. Elles ont également constitué le principal point de friction et une source de tensions majeure entre les pays industrialisés.

L'Uruguay Round et l'agriculture

Les négociations successives engagées dans le cadre du GATT ont accordé une place à part à l'agriculture et ne l'ont pas soumise aux mêmes règles que les activités industrielles. Les exigences des parties contractantes au GATT lors des négociations d'Uruguay doivent être replacées dans le contexte des inquiétudes internationales grandissantes suscitées par les effets négatifs des pratiques commerciales en vigueur. Dans le domaine de l'agriculture, le renforcement du protectionnisme de la CEE, des Etats-Unis et du Japon a eu pour conséquence la coexistence accrue d'une chute des cours mondiaux et d'une hausse des prix intérieurs, ce qui s'est traduit aussi bien par une augmentation des coûts supportés par les consommateurs que par un accroissement des dépenses publiques au titre des subventions à l'agriculture. Ces problèmes ont convaincu les pays membres du GATT de la nécessité «d'introduire une plus grande discipline et une plus grande transparence dans les échanges agricoles mondiaux grâce au contrôle et à la suppression des restrictions et des distorsions, y compris celles qui sont liées aux excédents structurels, afin de réduire l'incertitude, les déséquilibres et l'instabilité des marchés agricoles mondiaux».

Cette instabilité est en partie imputable à la multiplication des subventions nationales et des pratiques commerciales déloyales. Au cours des années 80, les pays industriels ont fortement accru leurs subventions à l'agriculture, alors que les échanges agricoles étaient de plus en plus réglementés par des accords bilatéraux et des mesures de partage des marchés. En outre, le recours croissant à des obstacles non tarifaires a réduit l'efficacité des abaissements consentis sur les tarifs douaniers. Depuis la fin des négociations de Tokyo en 1979, le niveau moyen des droits de douane appliqués aux produits industriels par les pays développés a baissé de prés de moitié pour tomber à 6,4 pour cent. La valeur totale des échanges mondiaux de marchandises s'est accrue au rythme remarquable de 4,8 pour cent l'an. Cette croissance s'est principalement limitée aux pays industrialisés; dans les années 80, les exportations des pays en développement n'ont augmenté que de 1,6 pour cent, et leur part dans les échanges mondiaux a reculé de 28 à 21 pour cent.

L'explication de ces tendances doit être cherchée en partie dans les politiques protectionnistes des pays développés, mais les pays en développement ont également appliqué des mesures de discrimination à l'encontre de leur propre agriculture. Dans ces derniers, la situation tend à être le reflet inversé de celle existant dans les pays riches, les politiques discriminatoires mises en œuvre pénalisant l'agriculture au lieu de la favoriser. De nombreux pays en développement ont suivi des stratégies de protection des «industries naissantes» afin de promouvoir l'industrialisation en abritant les industries manufacturières de la concurrence extérieure; ils ont taxé les producteurs agricoles. Cette pénalisation a, en partie, pris la forme d'une taxation directe, au moyen notamment de droits de douane, mais la taxation «indirecte>', de l'agriculture résultant d'une surévaluation des taux de change et d'autres distorsions macro-économiques a égale ment eu pour effet de défavoriser ce secteur.

Les conséquences d'un accord: une analyse quantitative

Pour évaluer les conséquences d'une réforme du commerce international sur la production, la consommation et les échanges, il est commode de définir un cadre formel permettant d'en déterminer les effets de façon cohérente. C'est pourquoi le Centre de Développement de l'OCDE a mis au point, en association avec la Banque mondiale, un modèle de la production et des échanges mondiaux. Ce modèle est connu sous le nom de Modèle Rural/Urbain-Nord/Sud, ou RUNS. En quelques mots, le modèle RUNS appartient à la catégorie des modèles d'équilibre général appliqués. L'économie mondial est divisée en 22 régions: 6 sont constituées de pays de l'OCDE, 14 de pays en développement et 2 de l'Europe de l'Est et de l'ancienne Union soviétique. Le modèle intègre les fonctions d'offre et de demande pour 20 produits dont 15 appartiennent au secteur agricole, les autres étant non agricoles et relativement regroupés. Sur la base d'un consensus quant aux tendances probables de l'économie mondiale, le modèle procède à la projection de l'offre, de la demande et des échanges jusqu'en 2002 avec pour hypothèse supplémentaire que les politiques économiques restent à leur niveau de référence actuelle jusqu'à cette date. L'analyse de la réforme actuelle jusqu'à cette date. L'analyse de la réforme des échanges qui va suivre s'appuie sur cette projection de base.

Nous nous attacherons plus particulièrement ici aux effets d'une réforme partielle des échanges telle qu'elle ressort du projet d'Acte final de l'Uruguay Round sur les négociations commerciales multilatérales (décembre 1991), et qui donne une indication sur ce que pourrait être un éventuel compromis. Le scénario mis en œuvre et analysé ci-après consiste en une réduction de 30 pour cent de toutes les mesures appliquées aux frontières ainsi qu'en une réduction de 30 pour cent des subventions aux achats de facteurs de production agricoles. La réduction de 30 pour cent est intégralement appliquée en 1993 et ne subit ensuite aucune variation pendant le reste de la période étudiée, à savoir jusqu'en 2002.

Les résultats

En résumé, la réforme partielle des échanges entraîne l'augmentation des cours mondiaux de la plupart des produits agricoles de base, par suite de la baisse de production provoquée dans les pays de l'OCDE par la réaction des agriculteurs à la chute des prix agricoles internes. Si cette situation engendre une diminution relative des revenus et de la production agricole dans de nombreuses régions de l'OCDE, l'impact global pour l'OCDE reste très positif. Les consommateurs bénéficient d'une réduction des taxes et des prix alimentaires, tandis que les secteurs non agricoles bénéficient d'un abaissement du prix des facteurs et d'un accroissement des échanges. L'impact sur les pays en développement est globalement positif. Les revenus ruraux, en particulier, enregistrent une forte augmentation par suite de la hausse des cours mondiaux des produits agricoles et de la diminution de la taxation. Etant donné que, dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est souvent concentrée en zones rurales la réforme des échanges tend à réduire l'inégalité des revenus. L'impact négatif est ressenti dans les régions importatrices de denrées alimentaires dont les termes de l'échange se détériorent avec la hausse des cours mondiaux. Ces pertes peuvent être globalement et facilement compensées par les gains enregistrés dans d'autres régions; autrement dit, le bilan serait positif pour l'ensemble des régions.

En termes d'augmentation du revenu mondial, les gains d'ensemble d'une réforme partielle des échanges dépasseraient 195 milliards de dollars (aux prix de 1992), dont environ 91 milliards (46 %) au bénéfice des pays en développement et le reste au bénéfice des pays de l'OCDE. Le montant des pertes s'élève à 7 milliards de dollars, ce qui ne représente que 3,5 pour cent des gains totaux et moins de 20 pour cent du niveau actuel de l'aide publique au développement. Les pays en développement perdants sont concentrés en Afrique et autour de la Méditerranée. Les principaux gagnants sont l'Extrême-Orient et la Chine, et l'Amérique Latine. Il semble que les régions/pays qui enregistrent les gains les plus importants sont aussi ceux où les niveaux de distorsions sont les plus élevés.

Conclusions: protectionnisme et pauvreté

Nombre des arguments qui ont justifié les politiques agricoles présentes et passées ont cessé d'être valables dans les pays développés. Il est en particulier possible de démontrer que les politiques protectionnistes ne favorisent en rien la sécurité alimentaire et la défense du niveau de vie des consommateurs. Les politiques agricoles existantes ont, au contraire, provoqué de graves distorsions dans l'utilisation des ressources. Il en est résulté un effet négatif sur les perspectives de croissance de tous les secteurs de l'économie. Les répercussions macro-économiques du protectionnisme agricole sont plus graves encore que son coût direct, notamment d'ordre budgétaire, qui ne cesse pourtant de s'alourdir. Il a été estimé que le coût total de la protection de l'agriculture s'est élevé, en 1986, à 36 milliards de dollars pour les consommateurs et les contribuables. Le montant net de l'aide dont ont effectivement bénéficié les agriculteurs a été de 15 milliards de dollars. En d'autres termes, 60 pour cent des 36 milliards de dollars que représentent au total les transferts en provenance des consommateurs et des contribuables se sont évanouis en pertes imputables à l'inefficacité. Ces conséquences négatives ne peuvent que s'amplifier avec le temps. L'examen des politiques existantes doit donc prendre en considération non seulement leur coût actuel mais aussi leur impact dynamique sur la formation de revenus, l'investissement, la croissance et l'environnement.

Le soutien direct des revenus et d'autres mesures plus appropriées se révèlent plus performants pour lutter contre la pauvreté rurale et atteindre les objectifs sociaux, notamment en matière de répartition, et d'une plus grande efficacité du point de vue des coûts budgétaires nécessaires pour atteindre ces buts. Le soutien direct des revenus assure, ce qui est tout aussi important, la neutralité de son incidence sur les marchés internationaux et sur les pays en développement, ainsi que, par voie de conséquence, sa compatibilité avec une égalisation des chances à l'échelon international par opposition à une simple redistribution au plan national.

L'incapacité des pays développés à réformer leurs politiques agricoles réduira sensiblement les perspectives de croissance des pays en développement et des anciennes économies planifiées. Une réduction des subventions à la production dans les pays développés augmenterait les cours mondiaux des principaux produits de base et placerait les pays en développement comme les anciennes économies planifiées sur un pied d'égalité avec les pays industrialisés. La libéralisation des échanges aurait un effet positif sur la production alimentaire et sur les pays en développement possédant des capacités d'exportation, mais elle affecterait aussi la balance des paiements des pays importateurs de denrées alimentaires. Une diminution de la production agricole des pays développés peut aboutir à une restriction du volume de l'aide alimentaire. Il conviendrait de mettre en place des mécanismes assurant que les pays en développement ne pâtissent pas des effets d'une hausse des cours de céréales à la suite de la libéralisation des échanges, et que l'aide alimentaire ne soit pas subordonnée au protectionnisme des pays industrialisés. Un certain nombre des pays les plus pauvres - et notamment ceux d'Afrique - risquent d'être ceux qui bénéficieront le moins de la libéralisation. Les mesures d'assistance au développement devraient être améliorées afin de compenser les pertes potentielles des régions à faible revenu.

L'analyse quantitative démontre clairement le coût élevé du protectionnisme. Une réforme partielle des échanges accroîtrait le revenu mondial de plus de 195 milliards de dollars par an, tandis que la suppression totale des barrières commerciales l'augmenterait de près de 500 milliards de dollars.

En réalité, nombre de pays en développement et d'anciennes économies planifiées ont déjà adopté des politiques de libéralisation des échanges; le niveau de distorsions y a enregistré une diminution spectaculaire depuis 1985. Des politiques visant à assurer l'équité doivent être mises en œuvre parallèlement à celles destinées à stimuler la croissance. Il sera ainsi possible de faire face au problème essentiel de la nutrition et de la sécurité alimentaire de chacun. Ce qui compte, pour les 800 millions de personnes ou plus qui souffrent dans le monde de malnutrition, c'est le droit à la nourriture - c'est-à-dire la capacité économique de produire ou d'acheter des denrées alimentaires - plutôt que le volume de la production agricole nationale. La plupart des pauvres et des personnes souffrant de malnutrition vivent dans les zones rurales; c'est pourquoi les politiques d'aide à l'agriculture tendent à améliorer leur situation. La libéralisation au niveau mondial et national stimule l'agriculture des pays en développement et accroît les revenus ruraux dans ces pays.

Leur douloureuse expérience a enseigné aux pays en développement qu'ils ne peuvent s'autoriser des subventions et des distorsions semblables à celles qui sont devenues endémiques dans les pays industrialisés. Leur avenir dépend de la mise en place d'un système d'échanges internationaux fondé sur des règles uniformes, tel que celui proposé dans le cadre de l'Uruguay Round. Les résultats de notre analyse montrent que la meilleure contribution que les pays industrialisés puissent apporter à leur propre développement comme à celui de l'ensemble du monde consiste à honorer leur engagement de Punta del Este de «combattre et inverser les tendances au protectionnisme et supprimer les distorsions commerciales». Le problème pour les pays industrialisés est de mettre leurs actes en conformité avec leurs paroles et de se libérer du carcan dans lequel ils se trouvent actuellement enfermés. Faute de quoi, il en résulterait le maintien d'un système économique en contradiction avec les mécanismes de marché qui constituent le fondement de l'économie des pays de l'OCDE. Cela aurait pour effet de priver les citoyens de ces pays, comme ceux des pays non membres, des perspectives de revenus et d'emploi, et de compromettre leur sécurité alimentaire, leur avenir économique et la paix sociale. Le maintien de l'actuel système renforce les tendances au nationalisme dans le domaine politique et au protectionnisme sur le plan économique. Il serait regrettable que le monde industrialisé laisse passer cette chance d'intégrer sur un pied d'égalité les économies en transition - les anciennes économies planifiées - en leur donnant, ainsi qu'aux pays en développement, une plus grande opportunité de participer à une économie mondiale en expansion. L'incapacité de parvenir à un accord aurait non seulement pour effet de compromettre la reprise économique et l'équité au plan international, mais aussi de faire peser une menace sur la paix dans le monde en provoquant des conflits commerciaux.

I.G. et D. vd M.