Diversité des systèmes physiques et sociaux

La grande diversité des systèmes physiques et sociaux de la région sahélienne exige l'adoption d'une approche flexible qui puisse s'adapter aux caractéristiques d'un lieu donné (Painter, 1991; Barrier, 1992; Faure, 1992). D'une façon générale et par rapport à l'approche Gestion de Terroirs, une distinction utile peut être faite entre la région sahélienne proprement dite, parler, et les zones de savane plus arrosées. Cette distinction apparaît à la fois sur le plan des problèmes posés et des solutions envisageables. La région sahélienne est caractérisée par ses précipitations faibles et irrégulières, l'importance de l'élevage, une insécurité alimentaire très élevée et des taux importants d'émigration saisonnière. Ces caractéristiques limitent la disponibilité en main-d'oeuvre pour l'amélioration des terres et un éventuel accroissement de productivité. Elles mettent en évidence les besoins de sources de revenus diversifiées (Painter, 1991). Dans les zones de savanes, les précipitations supérieures se traduisent par une production vivrière plus soutenue et des cultures de rente importantes (en particulier le coton); ces régions, anciennement à faibles densités de population, accueillent d'ailleurs aujourd'hui de nombreuses familles émigrées des régions plus arides.

Conséquences opérationnelles.

Puisque diversité et variabilité sont les caractères principaux de l'environnement sahélien, les politiques de développement demandent un degré élevé de flexibilité correspondant aux besoins spécifiques locaux et à la variabilité interannuelle qui s'y manifeste. Ce besoin de flexibilité est un défi aux données et hypothèses normalement utilisées pour formuler les politiques et les programmes; défi qu'il peut être difficile de relever pour les bailleurs de fonds et les gouvernements. L'existence d'une grande diversité donne des arguments solides en faveur d'un recours accentué aux systèmes de gestion traditionnels et aux savoirs locaux, adaptés à leur contexte particulier. Le besoin d'une plus grande souplesse dans les systèmes de gestion des ressources est nécessaire pour permettre le maintien de modèles d'usage saisonnier des ressources, en particulier pour les pasteurs transhumants. La plupart des systèmes fonciers coutumiers prévoient des droits d'accès secondaires dont les programmes de Gestion de Terroirs pourraient s'inspirer.

Perspective à long terme

Une perspective à long terme, dans un cadre politique cohérent et avec une aide adaptée des bailleurs de fonds, est essentielle pour que tous soient convaincus, à tous les niveaux, que l'approche adoptée ne sera pas victime d'un nouveau courant de pensée d'ici quelques années. A intervalles réguliers, les penseurs du développement présentent, en effet, une nouvelle série d'idées et d'approches dont on espère qu'elles marcheront mieux que les précédentes. Le paradigme actuel associe le souci de l'environnement et la gestion des ressources naturelles, les femmes, les méthodes participatives, les connaissances autochtones, la formation, le développement institutionnel, la bonne administration et la décentralisation. Le discours semble excellent, les idées convaincantes et l'orientation valable. Cependant, il faut se rappeler que les partisans des "modes" antérieures, qui paraissent aujourd'hui désespérément défectueuses, exprimèrent alors un enthousiasme similaire. Tout comme les approches précédentes, la Gestion de Terroirs ne produira pas de miracles. Des difficultés entravent la mise en place d'une procédure apparemment intelligente en théorie, mais qui demandera vraisemblablement plus de temps et d'efforts que ceux que peuvent donner les projets conventionnels, et exigera une pensée novatrice pour établir des systèmes de suivi et d'évaluation appropriés. Cependant, la Gestion de Terroirs s'impose de plus en plus comme constituant un important pas en avant et un cadre de travail raisonnable si les problèmes évoqués sont bien pris en compte.

Conséquences opérationnelles.

Les bailleurs de fonds doivent assurer un appui solide à cette approche et ce, dans le long terme, tout en essayant de maîtriser les problèmes lorsqu'ils surviennent en apportant les modifications appropriées.

Composition des comités de gestion

Le terroir d'une communauté donnée fournit à des utilisateurs multiples les ressources dont ils ont besoin et ce, à différents moments de l'année. Cela va des pasteurs transhumants, qui peuvent séjourner et faire pâturer leurs animaux plusieurs mois sur les chaumes et les terres en friches, aux migrants de passage qui cherchent eau et fourrage pour leurs troupeaux dans leur déplacement vers des marchés ou des pâturages éloignés. De plus, des forgerons, bûcherons, pêcheurs et autres migrants saisonniers peuvent également vouloir utiliser certaines ressources du territoire villageois. Des études ont montré que les accords pour la gestion d'une ressource donnée ne sont effectifs que si tous les usagers sont représentés dans les groupes qui prennent les décisions relatives à sa gestion. Certains observateurs vont même plus loin et soutiennent que les décisions importantes doivent toujours être prises par une assemblée générale des villageois usagers, en partant du principe que la gestion par un comité de représentants ne sera jamais parfaitement efficace et soucieuse de tous les intérêts en jeu. Les membres cooptés d'un comité peuvent en effet oublier leur responsabilité, et agir dans l'intérêt d'un groupe particulier d'usagers.

Cependant, des réunions qui associent l'ensemble de la population n'offrent pas nécessairement à chacun les mêmes chances de faire connaître son point de vue. Ces réunions peuvent être dominées et manipulées par les groupes les plus puissants.

La prise de décision par un comité a ses défauts qu'il faut maîtriser à travers des mécanismes assurant un certain niveau de responsabilisation des membres du comité vis-à-vis de ceux qu'ils sont censés représenter.

Au Burkina Faso, une évaluation récente des programmes de Gestion de Terroirs décrit comment les comités villageois ont évolué ces dernières années (Faure, 1992). A l'origine, les comités semblent avoir été dominés par l'autorité traditionnelle - chefs de terre, chefs religieux. Quelques années plus tard, avec l'élection de nouveaux responsables, un plus large éventail de personnes et de familles est apparu dans ces structures, les nouveaux représentants ne provenant plus nécessairement du sommet de la hiérarchie traditionnelle.

Le Comité Villageois de Gestion du Terroirs est censé inclure des représentants des groupes marginaux dont les voix ne seraient pas normalement entendues par les institutions villageoises traditionnelles; il s'agit notamment des pasteurs, des migrants et des femmes. Il est difficile de savoir dans quelle mesure ces règles ont été réellement appliquées. Certains éléments laissent penser que les dispositions prises concernant la représentation des pasteurs sont souvent contournées par l'élection d'un sédentaire, propriétaire de bétail, plutôt que d'un représentant du groupe des pasteurs qui n'est présent que de façon saisonnière.

Il est inévitable que les institutions au niveau local prennent des voies différentes, en fonction des circonstances et des caractéristiques locales. Elles peuvent être imparfaites mais constituent un compromis acceptable entre les différents objectifs de représentativité, équité, efficacité et responsabilité.

Conséquences opérationnelles.

Si la représentation de tous les groupes d'usagers est la condition nécessaire d'une gestion efficace des ressources, (Ostrom, 1992) les gouvernements et les bailleurs de fonds doivent accorder une attention sérieuse à la meilleure façon d'atteindre cet objectif. Par exemple, un calendrier des réunions doit être établi bien à l'avance, et tenir compte des mouvements saisonniers prévisibles des différents groupes, de façon à pouvoir s'assurer de leur présence. Des études et un suivi plus approfondis sont nécessaires pour évaluer les modes de fonctionnement actuels de ces institutions locales, et identifier comment les soutenir dans leur future évolution. La formation dans des domaines variés, comme la tenue de documents comptables et les tâches administratives, renforcerait utilement l'aptitude et l'efficacité de ces organisations communautaires locales.

La réussite des structures locales dans la gestion des ressources naturelles dépendra en partie de leur capacité à générer leurs propres ressources. Les ressources financières de ces institutions locales pourraient provenir de taxes sur une ressource donnée (par exemple des redevances sur l'eau par tête de bétail), la rétention locale d'une part des taxes prélevées, des subventions de l'Etat, des contributions provenant de banques, de bailleurs de fonds et/ou d'ONGs. Une condition préalable essentielle sera la reconnaissance officielle par le gouvernement de ces institutions en tant qu'entités légales, capables de contracter des emprunts et de gérer des fonds.

Coordination dans la diversité.

Actuellement, plusieurs types de projets de Gestion de Terroirs sont en cours. Cette diversité dans les approches et le contenu peut être un avantage important car, non seulement, les conditions varient grandement entre différentes régions mais aussi, parce que chaque organisation peut tirer des leçons utiles des approches différentes adoptées par ailleurs. Mais s'il y a défaut d'évaluation et de retour d'information, cette diversité peut poser un problème, et entraîner des risques de confusion et d'incohérence. Les avantages attendus d'une coordination des actions de Gestion du Terroirs entre les différents bailleurs de fonds (bilatéraux, multilatéraux ou ONGs) sont importants. Cette coordination repose sur un partage franc de l'information et des idées; elle incite aux visites de pasteurs, paysans et responsables de projets entre les différents sites où ce modèle est appliqué.

Etant donnés les espoirs considérables soulevés par l'approche Gestion du Terroirs, il est essentiel que les problèmes identifiés soient traités dès leur apparition, et que les responsables de projets fassent connaître la solution adéquate adoptée aux autres acteurs. Au niveau national, c'est à l'Etat d'assurer cette coordination, et les bailleurs de fonds doivent étudier comment conforter ce rôle. Au niveau régional, il serait très appréciable d'avoir des échanges systématiques d'informations et d'expériences sur les problèmes de gestion des ressources naturelles; des efforts dans ce sens sont faits par des organisations comme le CILSS, le Club du Sahel, la Banque Mondiale, l'Observatoire du Sahara et du Sahel et le Bureau des Nations Unies pour la région Soudano-Sahélienne.

Conséquences opérationnelles.

Il semble que les dispositifs prévus pour coordonner les travaux des projets de Gestion de Terroirs sont presque trop nombreux. Une réflexion est, dès lors, nécessaire pour savoir quelle coordination est requise, à quel niveau, et engageant quels types d'acteurs. Par exemple:

" au niveau local, il peut s'agir de visites inter-sites et d'échanges d'expériences pour les villageois et le personnel des projets et de la coordination des actions de formation entre projets;

" au niveau national, il peut s'agir des groupes de travail composés de représentants de l'administration, des bailleurs de fonds, des ONGs et d'organisations communautaires locales, assurant les échanges d'information et la prise en compte des leçons à tirer des différentes initiatives;

" au niveau régional, enfin, il serait intéressant de pouvoir comparer les approches sur certaines questions, par exemple sur la meilleure façon de garantir les droits d'accès des groupes pastoraux aux ressources dont ils dépendent.

Apports extérieurs

Dans le Sahel francophone, le débat sur la gestion des ressources naturelles tend à rester très interne, sans grande ouverture sur des travaux similaires en cours dans d'autres régions d'Afrique ou d'ailleurs. Résultant pour une bonne part de contraintes linguistiques accès limité à la littérature et à l'expérience anglophones -, ce problème est aussi imputable au nombre restreint de partenaires (agents d'exécution, décideurs, rapporteurs) engagés dans ce débat au niveau des gouvernements, des bailleurs de fonds et des ONGs. L'approche Gestion de Terroirs doit s'insérer dans le vaste processus de décentralisation qui se développe dans différentes parties du monde (Banuri et Holmberg, 1992; Hjort af Ornas, 1992; Scoones et Thompson, 1992; Thompson, 1991), et figurer plus largement dans la littérature consacrée à la gestion des ressources collectives (Bromley, 1992). Dans certaines parties de l'Afrique de l'Est, des processus analogues de délimitation des terres et de planification de l'utilisation des ressources villageoises sont maintenant en cours. De même, en Asie du Sud, se développent progressivement des expériences concluantes sur l'attribution de droits de gestion des forêts aux populations locales.

Conséquences opérationnelles.

Une comparaison des stratégies à l'intérieur et entre les régions d'Afrique (Maghreb, CILSS, IGADD et SADC) serait très intéressante et correspondrait assez bien au mandat de l'Observatoire du Sahara et du Sahel. Les expériences acquises hors de l'Afrique pourraient aussi permettre des comparaisons utiles au Sahel. Quelques unes de ces expériences sont présentées en annexe 2.

Renforcement des capacités locales

La formation pour le renforcement des capacités locales est un des éléments clés de cette approche et ce, à plusieurs niveaux. Il pourrait s'agir de la formation d'administrateurs locaux, des populations locales, de personnes attachées à des projets, à des ONGs ou à des organismes donateurs. On a vu précédemment que l'approche Gestion de Terroirs requiert un changement majeur d'attitude de la part du personnel des projets. Parmi les méthodes susceptibles de promouvoir ce changement, la Méthode Accélérée de Recherche Participative (Guèye et Schoonmaker Freudenberger, 1991) est très prometteuse. Cette méthode assure, en effet, l'intégration des connaissances traditionnelles locales à celles des agents extérieurs, et se base sur l'utilisation d'outils pédagogiques qui permettent un partage d'informations et d'idées optimal entre l'équipe extérieure et les populations locales.

Conséquences opérationnelles.

La sélection et la formation du personnel sont des priorités absolues. Il faut également estimer et maîtriser le volume de formation nécessaire et la manière d'en évaluer la qualité. La formation seule ne peut cependant donner de bons résultats quand le personnel est mal sélectionné, faiblement motivé, et travaille dans un contexte professionnel qui n'encourage pas les changements d'attitude. Les systèmes d'évaluation des performances peuvent avoir un impact majeur sur l'attitude du personnel. Les responsables de programmes de Gestion de Terroirs devraient étudier et mettre au point un cadre d'incitation professionnelle qui récompense les agents qui passent du temps au sein des villages et qui créent ainsi des relations de collaboration constructives avec les villageois. Il serait utile qu'une coopération s'installe entre quelques programmes de Gestion du Terroirs en matière de formation et d'élaboration de matériel pédagogique. Les bailleurs de fonds pourraient utilement comparer et évaluer différentes méthodes de planification villageoise comme, par exemple, la Méthode Accélérée de Recherche Participative, l'emploi des photographies aériennes, et la méthode GRAAP ⁴.

4 Groupe de recherche et d'action pour l'autopromotion paysanne, Bobo Dioulasso, Burkina Faso.

Elargissement du cadre économique

Les populations rurales du Sahel évolue dans un contexte économique qui dépasse de beaucoup la dimension des terroirs villageois. On a vu précédemment que des liens forts existent fréquemment entre villages, entre ville et village, voire même, entre régions et pays. De plus, les marchés et les prix des céréales, du bétail, des cultures de rente, de l'or, des produits manufacturés et autres marchandises sont étroitement liés aux marchés internationaux. Les frontières de la plupart des états sahéliens sont extrêmement poreuses, et une tradition marchande ancienne fait que la plupart des communautés sont très bien reliées aux réseaux commerciaux à l'échelle régionale. La région sahélienne est aussi fortement affectée par les décisions prises ailleurs, comme celles concernant le régime des produits oléagineux en Europe et en Amérique du Nord (Madden, 1993). Actuellement, le contexte économique général semble peu prometteur pour les agriculteurs sahéliens qui, à la différence de leurs collègues européens ou américains, ne sont pas protégés par un système élaboré de subventions. L'incitation à travailler la terre et à y investir peut faire défaut à moins que les producteurs sahéliens n'obtiennent certaines garanties concernant la rémunération de leur travail.

Conséquences opérationnelles.

Au cours des réunions internationales, les questions du commerce et de la dette donnent lieu à des débats pour le moins animés, les positions respectives de chaque partie reposant largement sur des considérations politiques et leurs intérêts propres; les discussions claires et reposant sur des données précises et concrètes y ont peu de place. De nouvelles études pourraient utilement mettre en évidence la nature et l'importance des liens entre le commerce, la dette, la dégradation des ressources, et les politiques agricoles dans le monde développé et en voie de développement.