V. La mise en oeuvre de l'aide-projet

L'aide-projet est devenue la première composante de l'aide alimentaire ces dernières années. Pour la campagne 1995/96, en l'absence de sécheresse, elle représentait 55 % de l'aide alimentaire totale. Le PAM en tant que bailleur et le CSA en tant qu'opérateur constituent les principaux intervenants dans ce domaine.

Pour ces projets, le PAM reçoit des dons pluriannuels de plusieurs pays occidentaux (cf. supra: Tableau 1); ils fonctionnent sur le principe "Vivres Contre Travail" (VCT). Dans le cadre de sa programmation pour la période 1998-2001, le PAM doit maintenir, et même légèrement intensifier ses projets VCT (cf. infra).

Le CSA intervient actuellement à trois niveaux dans l'aide-projet. Il est tout d'abord l'opérateur direct du volet micro-réalisations rurales des projets PAM; à travers sa direction du développement et de la lutte contre la pauvreté, le CSA est également le coordinateur de tous les programmes VCT; enfin, le CSA assure la logistique (stockage et livraisons des produits) des projets VCT mis en œuvre par d'autres organisations. Dans le cadre de sa future restructuration, le CSA devrait abandonner la première fonction (i.e.: la maîtrise d'œuvre directe des projets) pour se concentrer sur la coordination et la maîtrise d'ouvrage; l'exécution des micro-projets serait confiée à des ONG et à des entreprises privées.

Il n'existe pas en l'état actuel de forme officielle de coordination des aides projets en Mauritanie, mais les rôles principaux étant tenus par le PAM et le CSA, la coordination se pratique de fait entre ces deux organisations.

Les Projets à Objectifs Multiples (POM) du PAM comportent trois volets, qui fonctionnent tous sur le principe "vivres contre travail" (VCT). Ils représentent un engagement PAM évalué à 8,9 millions USD sur quatre ans (1994-1997). Les projets du PAM ne concernent désormais que huit régions (principalement les zones agro-pastorales et fluviales). Ces projets ont été présentés en détail dans l'évaluation de l'année précédente. Nous ne présentons donc ici que les développements récents et les informations disponibles sur la mise en œuvre.

Un volet concerne des projets de développement urbain; ils sont mis en œuvre par les mairies de Nouakchott et de Nouadhibou. Il s'agit de projets variés: ramassage des ordures, amélioration des infrastructures sanitaires,...

Ces projets ont très mal fonctionné et ne seront pas prolongés. De l'avis général les mairies concernées n'ont pas été capables de les gérer efficacement et la mise en œuvre des projets a été extrêmement lente; ainsi seulement 10 % du quota alloué à Nouadhibou ont été utilisés.

Ce constat d'échec illustre l'une des difficultés pour améliorer l'efficacité du système de l'aide en Mauritanie: la relative pénurie d'organisations compétentes dans la gestion de projets.

Les activités de reboisement forment un deuxième volet. Elles sont mises en œuvre par la Direction de l'environnement et de l'aménagement rural du MDRE. Une insuffisance dans le suivi et des problèmes de pérennité des projets sont évoqués à leur propos. Ces difficultés sont en partie dues aux modalités de sélection des projets, excessivement bureaucratiques et centralisées.

Mais le principal volet des POM concerne la réalisation de micro-projets de développement ruraux sous la forme VCT. Environ 150 projets sont mis en œuvre par le CSA chaque année. L'objectif est de passer à 200 projets/an pour le nouveau plan quadriennal (1998-2001); ils représenteraient alors 65 % des engagements des POM (contre 50 % actuellement). Ces projets intègrent tous un objectif de sécurité alimentaire et portent principalement sur de petits ouvrages hydrauliques (diguettes, digues, barrages), visant à accroître les superficies disponibles pour les cultures traditionnelles, ainsi que des activités de supports socio-économiques (infrastructures de base, protection de l'environnement).

Les délais de réalisation sont assez courts: entre 2 et 6 mois. Les vivres sont donnés par le PAM et les intrants non alimentaires sont financés par les fonds de contrepartie (Japon).

La logistique et la mise en oeuvre de ces micro-projets sont assurées par le CSA, qui intervient de fait à tous les niveaux de la chaîne, de la décision à la réalisation.

L'allocation des ressources pour les projets s'effectue suivant une procédure contrôlée par le centre.

Dans une première phase, une programmation nationale des projets est effectuée par les ministères techniques, le CSA et le PAM. Elle aboutit à une répartition des ressources par région. Dans chaque région, les Comités Régionaux d'Orientation (CRO) devaient simultanément effectuer une programmation régionale sur la base des requêtes des communautés locales. En fait, cette procédure ne fonctionne pas et les CRO ne se réunissent qu'au cas par cas. Dans la pratique, le responsable régional du CSA calcule le nombre de projets réalisables dans la région à partir du quota alloué par Nouakchott. Il procède ensuite à une évaluation des demandes des communautés locales qui débouche sur des fiches techniques précisant les moyens nécessaires, les intervenants, la durée du projet. Ces fiches techniques sont transmises à Nouakchott. Cette procédure aboutit enfin à la sélection d'un nombre de projets correspondant au quota régional.

Cette procédure de ciblage apparaît donc insuffisamment en prise avec la réalité des situations d'insécurité alimentaire et des besoins locaux.

Les modalités de rémunération pourraient également être améliorées. La rémunération quotidienne des travailleurs est la suivante: 4 kg de céréales, 300 g d'huile, 120 g de niébé ¹⁷. Cette rémunération est généralement accordée en trois ou quatre tranches. 25 % des vivres sont donnés avant le début des travaux, ainsi que tout l'équipement et l'essentiel des matériaux. Le reste des vivres est ensuite débloqué pour distribution aux ayants-droits au rythme de l'établissement des rapports de suivi technique du superviseur du CSA, soit en général en deux ou trois tranches. On peut noter que le CSA ne dispose que d'un superviseur par région.

¹⁷ Source: CSA.

Par ailleurs, la procédure de distribution des vivres est organisée en fonction des contraintes logistiques du CSA et non des objectifs des projets VCT. Après évaluation positive du superviseur, les bénéficiaires reçoivent ainsi des bons qui peuvent être échangés contre denrées dans les magasins du CSA. Les magasins du CSA n'étant localisés que dans les capitales départementales, le coût du transport des vivres est à la charge des ayants-droits ¹⁸.

¹⁸ Le CSA nous précise. après-coup, que cette année il a été amené à prendre en charge ce transport en raison de la gravité de la situation alimentaire.

Les vivres n'étant pas distribués sur le chantier, une part importante du coût de mise à disposition des vivres est donc supportée par les bénéficiaires, ce qui diminue d'autant leur rémunération. De plus, les spécificités de cette procédure (faible fréquence des distributions, coût et temps de transport du chantier au magasin CSA, distribution localisée dans les centres commerciaux) incitent à une monétisation des vivres pour des populations proches du seuil de pauvreté et contribuent ainsi à introduire dans les circuits commerciaux des produits qui devaient leur échapper. L'intermédiation commerciale qui est ainsi favorisée constitue un deuxième prélèvement sur les quantités de vivres disponibles pour les bénéficiaires.

Le PAM gère également de manière directe un programme de cantines scolaires, qui touche annuellement 45 000 bénéficiaires de 6 à 11 ans. L'objectif de ce programme est de diminuer le taux d'absence des enfants scolarisés et d'inciter les familles dont les enfants ne sont pas scolarisés à les envoyer à l'école. Il est programmé jusqu'en 2000. Sa logistique est assurée par le CSA.

La procédure d'identification des bénéficiaires semble assez rigoureuse. Dans une première phase le ministère de l'éducation nationale et le PAM répartissent les ressources sur les huit régions concernées en fonction de l'intensité de scolarisation (coefficient négatif). Un quota de rationnaires est ensuite calculé pour chaque région. Ce quota est distribué par village par un comité administratif régional en fonction de la taille du village et du taux de scolarisation. Les rations sont ensuite distribuées dans les villages concernés par le comité de gestion de l'école (directeur de l'école, représentants de la commune et des parents d'élève) en fonction du niveau de pauvreté du ménage et de la distance domicile-école. Ces rations sont distribuées quotidiennement à l'école.

Le type de denrées distribuées dans le cadre de l'aide-projet tend progressivement à privilégier les produits de provenance locale. Le PAM s'efforce d'orienter les donateurs vers la fourniture de produits locaux ou régionaux. Il affirme que ses demandes sont assez bien suivies d'effets. La répartition de l'aide totale en Mauritanie montre qu'effectivement, à l'exception de quelques denrées un peu exotiques dans le contexte local, les produits envoyés sont adaptés aux modes de consommation urbain (importance du riz et du blé) et ruraux (produits de provenance régionale). Néanmoins, une marge d'amélioration demeure dans ce domaine.

Tableau 5: Provenance de l'aide alimentaire reçue (totale)

Source: tableau 2

Les autres projets sont peu nombreux.

Le CSA a mis en œuvre exceptionnellement cette année un programme d'appui aux zones maraîchères dans les zones où la production céréalières a fortement chuté.

Le projet pilote "Unités Villageoises de Sécurité Alimentaire", qui visait à renforcer l'organisation et les moyens de gestion des producteurs au niveau local est toujours en phase de négociation. Son calendrier de mise en place est donc très retardé. Il doit être financé par un fonds de contrepartie américain, avec un suivi PAM, et géré par le CSA. La négociation achoppe sur les objectifs prioritaires qui doivent être poursuivis. Le CSA privilégie l'investissement dans les infrastructures (unités de stockage), alors que pour les États-Unis, la constitution de fonds de roulement est plus essentielle.

Parmi les projets actifs, on doit en revanche citer le programme nutritionnel de Doulos Community dont le principal volet porte sur la distribution gratuite de rations alimentaires à Nouakchott aux jeunes mères et à leurs nourrissons. Doulos reçoit 1600 tonnes/an de l'USAID (cadre pluriannuel) pour ce projet qui touche environ 14000 personnes. L'USAID donne également environ 15 000 USD/an pour les frais d'approche.

La distribution s'effectue dans six centres à Nouakchott ("CREN", Centre de Réhabilitation et d'Éducation Nutritionnels) et est assurée par des volontaires du Croissant Rouge qui sont indemnisés sous la forme VCT. Elle cible les jeunes enfants mal nourris. La méthode d'identification des bénéficiaires est simple mais efficace: les enfants sont pesés et si l'écart de poids le justifie, la mère bénéficie de rations pour elle et l'enfant. Le suivi semble également bien effectué: l'enfant vient chaque jour et différents conseils et animations nutritionnels sont prodigués aux mères. De plus, une participation est demandée aux mères (faible: 100 UM/mois) afin de les responsabiliser.

Si la procédure de ciblage semble efficace, le type de denrées distribué est plus critiquable. À la demande de lait en poudre de Doulos, l'USAID a en effet répondu par l'envoi de farine blé soja; aliment pour nouveaux-nés totalement inconnu en Mauritanie. Doulos a d'ailleurs dû faire la promotion de ce produit pour convaincre les mères de l'utiliser.

Doulos appuie également les interventions humanitaires d'autres ONG (Croissant Rouge, FLM, Caritas...) dans l'intérieur du pays en leur fournissant des vivres pour distribution gratuite. Mais ce volet demeure de petite envergure pour l'instant.

Un projet plus ambitieux, qui dépasse la zone d'intervention traditionnelle de Doulos, est en cours de préparation. Il porte sur plusieurs actions de lutte contre l'insécurité alimentaire dans la région du Hodh el Gharbi et serait placé sous la double tutelle technique des représentants locaux du MDRE et du ministère de la santé et des affaires sociales. Son budget prévisionnel est de 500 000 USD pour les trois premières années.

Enfin, le Croissant Rouge anime ponctuellement (principalement pendant la période de soudure) des programmes nutritionnels dans trois régions, en appui des structures locales du ministère de la santé.

Conclusion

La tendance structurelle est actuellement à l'augmentation de la part de l'appui aux micro projets de développement dans le total de l'aide alimentaire. Le programme du PAM pour la période 1998-2001 annonce la poursuite de cette tendance ¹⁹. Dans ce contexte, il est urgent de réviser les modalités de programmation et de distribution de l'aide-projet.

¹⁹ La quantité de vivres prévue pour les projets POM du PAM pour ces quatre années est de 14000 tonnes, dont 65 % pour les micro-réalisations, 30 % pour la protection de l'environnement, 5 % pour un programme d'appui à la participation des femmes à la sécurité alimentaire et au développement à la base.

La procédure de sélection des projets apparaît actuellement hiérarchisée, suivant le découpage administratif du pays. Le défaut majeur de ce processus de décision par le haut est le risque de déconnexion entre les projets mis en œuvre et la réalité des besoins à la base; ce qui peut conduire à une moindre pérennité de projets qui ne semblent pas forcément essentiels aux populations théoriquement concernées. Il semble préférable d'inverser la tendance et de mettre en œuvre une programmation intermédiaire au niveau de la région qui permettrait de sélectionner les projets en fonction de la réalité des besoins locaux; les projets sélectionnés au niveau régional remontant ensuite au siège national du CSA qui déterminerait sur cette base le nombre de projets alloués à chaque région. Une procédure de sélection par la base est en effet le meilleur moyen d'assurer la pérennité des projets, puisqu'ils seraient alors définis à partir des besoins réels des communautés locales.

Les modalités actuelles de distribution des vivres ont pour conséquence de réduire la rémunération réelle des bénéficiaires et se traduisent de fait, bien que partiellement, par une distribution "argent contre travail". En l'état actuel des informations, il n'est pas évident que la restructuration annoncée du CSA implique de réels changements dans ce domaine.