(introduction)

Les résultats de la mise en oeuvre des projets de Gestion de Terroirs sont, jusqu'à présent, plutôt inégaux. Comme indiqué antérieurement, peu de projets ont atteint le stade de l'établissement et de la mise en oeuvre d'un plan de gestion détaillé. Les résultats présentés ici traitent tout autant des projets de type Gestion de Terroirs que des projets ayant évolués, à partir de procédures conventionnelles, vers ce modèle tel qu'indiqué précédemment. Inévitablement, les faits exposés traiteront davantage des problèmes rencontrés par les projets de Gestion de Terroirs que des réussites. Cela ne signifie pas, pour autant, que les expériences conduites jusqu'à présent aient été uniformément négatives: ces problèmes soulèvent les questions restant à traiter et donnent des enseignements utiles. La nécessité d'entretenir des contacts réguliers entre les différents projets dans chaque pays et dans la région Sahel, et de permettre des suivis fréquents et des échanges d'informations et d'idées se fait clairement sentir. Des idées utiles et des réactions peuvent également émerger de l'examen de projets similaires dans d'autres régions d'Afrique et du Tiers Monde (cf. annexe 11).

Aspects positifs

Le concept de "terroir" est une notion à laquelle la plupart des villageois peuvent facilement se rapporter (Painter, 1991; Faure, 1992). Plus sensé que le découpage en "zones" des projets des décennies précédentes, il correspond à une unité socialement plus valable. Les populations ont, en effet, une idée très précise des ressources qu'elles ont le droit de gérer et de celles qui sont contrôlées par les autres groupes. Les projets de Gestion de Terroirs ont opéré de façon satisfaisante là où ces droits étaient clairement définis et acceptés, et où l'utilisation des ressources n'est pas l'objet d'une concurrence trop intensive. Si la référence au terroir en tant qu'unité d'intervention a amené des critiques nombreuses, et fondées, en raison des limitations qu'elle suppose (cf. infra; Painter et al, 1993; RRD, 1992), elle représente pourtant le meilleur point de départ pour aborder ces situations plus complexes.

Pour réussir, la Gestion de Terroirs demande un changement radical dans la nature des relations entre la population locale, l'administration et les agents de développement. Les projets de Gestion de Terroirs ont des résultats satisfaisants quand le personnel est choisi avec soin, correctement formé et capable d'établir avec les villageois des relations débarrassées de l'héritage de méfiance voire, de mépris, qui caractérise encore souvent les relations entre l'état et les populations locales.

Il existe une gamme de réponses techniques et institutionnelles possibles qui peuvent améliorer sensiblement les systèmes de culture et d'élevage sahéliens. La grande diversité des situations physiques et sociales au Sahel demande une adaptation des solutions techniques aux caractéristiques de chaque site particulier; on y est très bien parvenu quand les interventions techniques se sont appuyées sur les techniques autochtones et les connaissances locales, en les améliorant et en organisant des sessions de formation pour les paysans. Cependant, des contraintes à long terme peuvent apparaître qui mettent en cause l'aptitude de ces systèmes à tenir des niveaux de production réguliers en l'absence d'apports importants de fertilisants extérieurs (van Keulen et Breman, 1990).

Il semble difficile de mobiliser des gens pour une action tant que la situation n'est pas devenue très critique: ce n'est que quand les conditions se sont déjà sévèrement dégradées, et que la poursuite d'une production régulière est réellement menacée, que les actions destinées à améliorer la gestion des ressources et le contrôle de l'érosion sont particulièrement bien accueillies par les villageois. Cela provient d'une certaine incapacité de ces derniers à apprécier la gravité des problèmes, et de leur tendance à ne traiter les difficultés que lorsqu'elles prennent une importance majeure et deviennent par conséquent une priorité. Cependant, une prise de conscience tardive peut rendre plus difficile la restauration du couvert végétal ou des sols, demander des investissements et des efforts plus importants, et prendre beaucoup plus de temps avant d'obtenir des résultats. Des contacts plus étroits entre les différentes communautés, destinés à partager et discuter les expériences des uns et des autres, pourraient mettre en évidence l'intérêt d'agir plus tôt.

Parmi les interventions les plus réussies, beaucoup sont plus marquantes durant les années à pluviométrie déficitaire. Ainsi, lorsque les pluies sont satisfaisantes, les rendements sur les terres protégées par les cordons en pierre développés par l'AFVP et PATECORE dans le centre du Burkina Faso, sont à peine plus élevés que ceux des terres non aménagées, alors qu'en année de sécheresse, la différence est très significative.

Les groupements communautaires et autres comités peuvent gérer leurs ressources de façon satisfaisante lorsque certaines conditions sont réunies (Barrier, 1991, 1992). Il s'agit, notamment de l'attribution à ces structures à la fois de responsabilités et de droits de gestion et de l'existence de ressources financières (subvention de l'Etat, taxes locales, impôt sur une ressource donnée) qui leur permettent de mener à bien certaines activités. Il leur faut donc à la fois des pouvoirs et des moyens pour qu'elles puissent opérer efficacement.

A. Limites du concept de

Le concept de terroir trouve son origine dans les villages agricoles sédentaires autour desquels les terres collectives sont réparties dans une zone bien définie. Au Sahel, de nombreuses ressources s'étendent sur des espaces plus vastes, et doivent être gérées dans un cadre plus large; le "terroir" peut être utilisé par des populations différentes de celles qui vivent en permanence dans la zone, alors que les villageois opèrent eux-mêmes dans un espace plus vaste que celui du seul terroir. Etablir un cadre organisationnel au niveau plus large que sont ceux de l'arrondissement ou de la région, est une étape essentielle pour parvenir à davantage de cohérence dans la mosaïque de micro-plans de Gestion de Terroirs, pour traiter de la gestion des ressources collectives, et pour créer un cadre permettant de régler les problèmes de droits secondaires et tertiaires d'accès aux ressources du terroir.

" Les ressources présentes sur un espace plus vaste que le terroir sont l'eau, les pâturages, la faune sauvage, et les forêts. La nature et l'importance d'une ressource déterminent pour une large part le type d'organisation le mieux à même de la gérer (Ostrom, 1990). Une certaine conformité doit exister entre la taille et la forme de l'institution et celles de la ressource en question. Un critère fondamental pour une gestion effective des ressources collectives est que les processus de prise de décision associent les représentants de tous les usagers. Un autre critère est la nécessité d'avoir, parmi les usagers, une certaine homogénéité dans l'intérêt qu'ils portent à la ressource collective.

" Plusieurs groupes, en particulier les pasteurs transhumants, dépendent d'un accès à des ressources réparties sur une vaste zone qui recouvre les terroirs de plusieurs communautés différentes. Traditionnellement, cet accès leur a été octroyé à certaines conditions, et des relations d'échange mutuellement avantageuses se sont développées entre paysans et pasteurs. Ces relations sont soumises à de fortes pressions dans de nombreuses régions, et se détériorent de plus en plus en raison de différents problèmes:

- comme les jachères diminuent et que les paysans sédentaires créent leurs propres troupeaux, la nécessité et l'importance de cet échange, à bénéfice mutuel se réduit régulièrement puisque les paysans n'ont plus besoin des pasteurs pour leur fournir le lait, le fumier et la force de traction animale;

- l'introduction de certaines cultures, comme le coton, dont le cycle de production est plus long que pour le mil et le sorgho, limite la période après-récolte durant laquelle les troupeaux sont acceptés sur les terres cultivées;

- des marchés se développent pour les ressources fourragères (résidus de cultures, paille de brousse) que les paysans peuvent ramasser et vendre. Autrefois disponibles gratuitement pour les nomades en transhumance, elles sont désormais devenues la propriété des cultivateurs. De nombreux paysans accueilleraient favorablement tout moyen d'imposer leur pouvoir d'exclure les pasteurs des parcours villageois et des points d'eau.

Dans ce contexte, la Gestion de Terroirs peut, par inadvertance ou non, leur donner de tels droits, ce qui pourrait porter préjudice à l'économie de l'élevage sahélien et à la société pastorale elle-même, mettre davantage en danger un système de production déjà très vulnérable, et accroître les risques de conflit violent entre pasteurs et cultivateurs (Libertitres, 1992).

" L'économie familiale sahélienne repose sur un ensemble varié de revenus et d'activités parmi lesquels les cultures et les productions animales ne constituent qu'une partie par rapport à d'autres sources telles que les revenus de l'émigration, de l'artisanat et de la vente de services. Pour certains, les revenus hors terroir peuvent être sensiblement plus importants que ceux de l'exploitation agricole. Une vision plus large de l'éventail d'opportunités et de choix offerts à la population rurale du Sahel aide à resituer la Gestion de Terroirs dans un contexte plus général. Par exemple, investir du temps et de l'argent dans l'amélioration des terres n'est qu'un des investissements possibles. Le manque d'enthousiasme à s'engager dans de tels investissements peut être dû à la perspective de réaliser de meilleurs profits dans d'autres domaines, comme l'élevage ou le commerce.

Ces aspects ne disqualifient en rien l'approche Gestion de Terroirs, mais rendent nécessaires des modifications dans la définition des unités de gestion des différents types de ressources, et dans l'établissement de droits hiérarchisés assurant aux utilisateurs temporaires ou saisonniers un accès durable aux ressources dont ils dépendent.

B. Hétérogénéité des utilisateurs des ressources.

Les communautés villageoises et pastorales sont très diverses; elles diffèrent par les ethnies qui les composent et leurs activités, par la taille et l'organisation des familles, par les liens de parenté et les statuts sociaux, par les disparités dans l'accès à la main-d'oeuvre, au bétail, au capital et autres moyens de production. La référence répétée des projets de Gestion de Terroirs à la "communauté locale" ne doit pas masquer le fait que cette "communauté" est loin d'être homogène, et peut contenir des groupes aux intérêts variés voire, contradictoires. Dès lors, les familles et les individus différeront dans leur manière de saisir les occasions offertes par les projets de Gestion de Terroirs et certaines personnes pourraient même les utiliser le projet afin de mener des actions à leur avantage et au détriment des autres.

Différents moyens existent pour s'assurer que chacun ait son mot à dire dans les prises de décisions. D'abord, un certain nombre de sièges peut être réservé pour les représentants des groupes minoritaires. Dans le cas du Burkina, les Commissions Villageoises doivent, statutairement, comprendre des représentants des femmes, des familles récemment immigrées et des pasteurs transhumants ². De plus, dès les étapes initiales de diagnostic et d'établissement du plan de gestion d'un terroir donné, les positions de ces différents groupes présents peuvent être explicitement prises en compte. Les approches de planification participatives, telles que la Méthode Accélérée de Recherche Participative (MARP) encouragent la discussion et l'analyse au sein d'une variété de groupes précis, plutôt que de se baser seulement sur l'assemblée villageoise (Guèye & Schoonmaker, 1991).

2 Ailleurs, des observations importantes ont été formulées contre les décisions prises par un comité représentatif et en faveur d'assemblées générales où chacun peut écouter et faire connaître ses opinions (Agarwal et Narain, 1990, 1992).

C. Quelles priorités? quelle participation?

En principe, les projets de Gestion de Terroirs doivent identifier des actions bénéfiques à long terme, mais générant aussi des profits à court terme, afin d'encourager un intérêt soutenu et l'adhésion de la communauté au plan d'ensemble. Cependant, il existe une certaine confusion dans les approches adoptées par différents les bailleurs de fonds et agences d'exécution par rapport aux moyens utilisés pour encourager cette participation:

" Ainsi, certains adoptent une philosophie de la participation dans laquelle la communauté est supposée décider de l'action. Cette approche implique que les personnes extérieures au projet ne doivent pas favoriser une activité qui n'a pas été identifiée par la communauté elle-même. L'aide alimentaire et autres incitations ne doivent donc pas être utilisées pour rémunérer certains travaux puisque, si ces aides sont nécessaires dès le début, cela indique un manque d'intérêt de la part de la population locale et donc, une activité non prioritaire et/ou mal identifiée.

" D'autres adoptent un point de vue opposé selon lequel certaines actions très importantes liées à l'environnement doivent être réalisées, que ce soit pour le bénéfice de la population locale ou pour la société dans son ensemble. Des incitations peuvent être nécessaires pour s'assurer qu'un objectif donné sera atteint. Ainsi, le recours à l'aide alimentaire peut se justifier par la recherche de bénéfices à plus long terme. L'utilisation de ces incitations est fondée sur l'idée que la population locale n'est pas capable de percevoir les bénéfices à long terme, d'investissements entrepris aujourd'hui, soit parce que ces bénéfices sont trop lointains, soit parce que des contraintes quotidiennes l'empêchent de détourner ses efforts de la satisfaction des besoins courants pour envisager celle de besoins futurs. Une rétribution peut aussi se justifier pour des investissements dans l'amélioration de l'environnement qui ont un bénéfice significatif pour les populations avoisinantes.

Il est difficile d'arrêter des règles de conduite rigoureuses concernant l'aide alimentaire et les autres incitations, étant donné la diversité des situations, les différents niveaux de production potentiels et l'importance des dégradations rencontrées. Un équilibre doit être trouvé entre deux visions opposées: la première qui s'en remet au savoir et jugement parfaits des populations locales, et la seconde qui, présumant leur ignorance et leur myopie, juge que des personnes extérieures sont mieux placées pour décider à leur place. L'aide alimentaire présente cependant de sérieux risques dont tous les projets devraient être conscients, comme le soulignent plusieurs études récentes (Rochette, 1989; Kerkhof, 1990; Pons, 1992). Il est particulièrement important que les différentes organisations travaillant dans une zone donnée adoptent une politique clairement reconnue et un code de conduite commun, de façon à maintenir une cohérence entre les diverses actions.

D. Régime foncier et politique

Modifier la répartition des droits relatifs aux ressources est un acte éminemment politique. En effet, renforcer les droits des populations locales à contrôler leurs ressources réduit le pouvoir de l'Etat pour l'allouer à un groupe particulier de producteurs, généralement, des paysans sédentaires. La réforme des régimes fonciers et le transfert du pouvoir aux villageois devraient, par conséquent, empêcher des groupes d'intérêt plus puissants de se saisir de ressources dont les droits de propriété étaient auparavant confus et difficiles à établir. En théorie, les charbonniers, bûcherons, propriétaires de grands troupeaux et ceux qui sont à la recherche de terres cultivables devront, à l'avenir, négocier les accords leur permettant d'utiliser les forêts, les pâturages et les terres cultivables. En pratique, cependant, des pressions politiques peuvent conduire les gouvernements ignorer ces droits locaux nouvellement acquis et à poursuivre la distribution de titres fonciers comme un moyen de récompenser leurs partisans ³.

3 Le déclassement de la réserve forestière de Mbegué au Sénégal en 1991 et son allocation à la confrérie Mouride pour la culture mécanisée d'arachides fournit un bon exemple des pressions politiques susceptibles de jouer sur les gouvernements, sans souci de la législation (Schoonmaker-Freudenberger, 1991)

Le concept de Gestion de Terroirs repose aussi sur l'hypothèse qu'un changement substantiel dans la nature des relations entre l'Etat et les populations locales est possible. Un tel changement dans les attitudes et l'exercice du pouvoir ne se fera pas facilement et sans douleur. L'Etat n'est pas un partenaire neutre pour les millions de gens sujets à ses taxations et soumis à ses politiques durant les récentes décennies. Les agents de l'Etat ont tout intérêt à essayer de conserver les pouvoirs et fonctions qui constituent la base de leur propre pouvoir et la source de leurs revenus.

E. Sélection et formation de cadres

L'approche Gestion de Terroirs demande que les partenaires extérieurs, qu'ils soient agents de vulgarisation ou employés d'un projet, jouent un rôle très différent de celui qu'ils ont habituellement. Ils doivent établir un bon rapport avec la population locale, agir en tant que facilitateur, "catalyseur, rassembleur et collègue" (Chambers et al, 1988; Chambers, 1993). Ces "nouveaux agents" doivent donc avoir certaines aptitudes techniques et personnelles. Bien formés, ils doivent opérer dans un contexte favorable qui encourage un certain type de comportement et d'attitude à l'égard de leur travail et de ceux qu'ils sont censés servir. Il y a une incompatibilité fondamentale entre l'approche Gestion de Terroirs et la tradition des services techniques des pays sahéliens qui opéraient d'une façon très directive, en transmettant un unique message de vulgarisation, ou en usant d'un ensemble de pouvoirs dont ils abusaient parfois.

Les projets peuvent ne pas avoir l'autonomie voulue pour sélectionner le personnel souhaité, celui-ci leur étant souvent détaché par l'administration. Les attitudes et les habitudes de travail acquises pendant des années de travail dans une structure particulière sont souvent profondément enracinées et difficiles à changer. En particulier lorsque ce personnel doit réintégrer l'administration centrale au bout de quelques années, il ne ressent pas l'intérêt réel à long terme d'une adaptation significative de ses méthodes de travail. Une formation adéquate pourrait aider de façon appréciable ses personnes à remettre en cause ces méthodes. Elle doit, pour ce faire, être bien étudiée et affinée en fonction de chaque groupe particulier de professionnels et faire l'objet d'un suivi.

Les difficultés pour trouver des cadres fortement motivés et aptes à travailler de façon flexible avec les populations locales ont amené certains observateurs à suggérer que cette fonction de "facilitateur" soit assignée à des organisations privées indépendantes, des ONGs ou des bureaux de consultation. Cependant, même si le personnel du secteur privé supporte des contraintes moindres et peut opérer de façon plus souple, nombre de ces organisations ont des capacités de formation, des compétences techniques et des talents de facilitateurs limités.

F. La question pastorale

Une des limites de la Gestion de Terroirs, à ce jour, a été sa tendance à travailler dans un espace social et géographique défini, correspondant mieux à une communauté paysanne sédentaire qu'à des systèmes basés sur l'élevage (cf. supra). Les relations entre les agriculteurs et les pasteurs ont toujours été mitigées, les dégâts causés aux cultures par les troupeaux étant compensés par les bénéfices résultant des échanges de lait, fumier et jeunes animaux contre l'accès à l'eau, aux pâturages et aux céréales. Avec la paupérisation grandissante de nombreux groupes de pasteurs, les pressions croissantes pour l'accès à l'eau et aux pâturages, et devant l'absence d'un statut légal réglementant l'usage des parcours, les éleveurs ont senti la nécessité d'affirmer droits d'accès à la terre en se sédentarisant et pratiquant l'agriculture (Bonfils, 1989). Une standardisation progressive des systèmes de production apparaît (Bonfiglioli, 1991) dans lesquels des cultivateurs possèdent un cheptel plus important, et où des éleveurs pratiquent davantage l'agriculture. En terme de gestion des ressources, cette homogénéisation n'est pas nécessairement une bonne chose.

" Comme conséquence négative, on peut signaler le fait que les pasteurs engagés dans l'agriculture seront moins mobiles et donc moins à même de déplacer leur troupeaux en fonction des changements de disponibilité en eau et en pâturages. De plus, les troupeaux détenus par les cultivateurs sédentaires sont bien moins mobiles que les animaux transhumants et ce, même lorsqu'ils sont confiés à des pasteurs; les cultivateurs voulant conserver leurs animaux à proximité. Une réduction de la mobilité conduit à une productivité plus faible, en raison de l'accès limité à des fourrages variés et partant, d'une alimentation de moins bonne qualité. Enfin, une mobilité réduite augmente les risques de dégradation localisée des ressources.

" Par contre, d'un point de vue positif, on constate que cette homogénéisation des systèmes de production peut favoriser l'intégration des cultures et de l'élevage au niveau de l'exploitation familiale. Les pasteurs qui cultivent leur propres céréales sont assurés de couvrir une partie de leurs besoins alimentaires annuels tandis que les cultivateurs tirent profit de leur propre bétail et s'assurent un approvisionnement en lait, fumier et traction animale tout en conservant une source appréciable de liquidités, monnayable en cas de besoin.

La clarification des droits relatifs à l'accès aux terres de parcours devrait réduire les pressions incitant les éleveurs à se fixer pour obtenir un droit à la terre garanti. Mais, pour que cela se produise, les gouvernements et les programmes de Gestion de Terroirs doivent prendre des engagements clairs concernant les droits pastoraux, et s'efforcer de confirmer ces droits dans la pratique. C'est un but difficile à atteindre car beaucoup d'agriculteurs sédentaires n'acceptent qu'à contre-coeur que des droits soient concédés aux pasteurs. Ils peuvent même percevoir les programmes de Gestion de Terroirs comme un moyen pratique d'augmenter leur contrôle sur les ressources et partant, de renforcer leur droit d'en écarter les pasteurs.