La dégradation de l'environnement au Sahel

Le concept de Gestion de Terroirs est apparu ces dernières années en Afrique de l'Ouest sahélienne en réponse au problème de la dégradation de l'environnement mis en évidence par différents phénomènes tels que: la dégradation des sols suite à l'érosion éolienne et hydrique, le déclin de la fertilité des sols, le réduction de la densité du couvert végétal, une vulnérabilité accrue à la sécheresse, ainsi qu'une réduction générale de la diversité des espèces végétales et animales. Ces problèmes d'environnement peuvent considérablement varier d'un endroit à l'autre; ils résultent, en effet d'un grand nombre de facteurs locaux, nationaux et régionaux (UNSO, 1992).

La zone Sahélienne a, dans son ensemble, connu une baisse importante du niveau de précipitations annuelles au cours des 30 dernières années. Hulme (1992) fait état, dans une comparaison de relevés pluviométriques, d'une diminution d'au moins 30 % entre les normales pluviométriques pour les périodes 1931-1960 et 1961-1990.

Sur cette toile de fond, un ensemble de facteurs économiques, démographiques et institutionnels se sont greffés, exerçant une forte pression sur les sols, les ressources en eau, les pâturages et les forêts de la région. Il n'a pas toujours été facile d'apprécier l'importance relative de ces différents facteurs, comme le prouve le fastidieux et stérile débat sur la "désertification" et son origine anthropique ou climatique, ni même de préciser l'importance réelle de la dégradation des ressources dans un endroit donné; ceci est, en partie du à l'insuffisance d'observations à long terme à partir desquelles on pourrait déduire des tendances claires concernant, par exemple, l'épaisseur ou la qualité des sols.

On a de plus en plus de preuves du caractère dynamique et flexible des systèmes sahéliens, dont les niveaux de couverture végétale et de productivité ainsi que leur composition en espèces, sont fortement affectés par l'importance et la répartition de la pluviométrie (Behnke et Scoones, 1992; Hiernaux, 1992). Par ailleurs, il est clair que les régions les plus touchées se trouvent dans des zones agricoles où les densités de population élevées et les défrichements subséquents sont les causes principales de dégradation des ressources naturelles.

La "progression du désert" comprise comme étant le déplacement inexorable de dunes de sable vers le sud n'est pas un problème significatif pour la région Soudano-Sahélienne dans son ensemble. Là où des problèmes localisés de déplacement de dunes existent, ils ne sont pris en compte que dans la mesure où ces mouvements menacent des biens d'importance majeure - tels des routes, des champs ou des villes. On dispose maintenant de nombreux éléments permettant d'inverser l'image classique du pasteur nomade responsable de la dégradation catastrophique de l'environnement au Sahel (Bonfiglioli, 1992). Ainsi, on reconnaît de plus en plus que ces systèmes pastoraux sont adaptés et méritent une attention et une aide accrue leur permettant d'assurer une production animale pérenne sur les pâturages faiblement arrosés du Sahel.

Une gestion et une utilisation plus efficaces à long terme des ressources naturelles du Sahel sont particulièrement importantes, étant donné la forte dépendance des populations pour qui elles sont sources d'emploi, de revenus, de sécurité alimentaire, mais aussi à cause de l'importance des exportations de coton, d'arachides et de bétail pour les économies nationales. La réduction récente des possibilités d'emploi et de revenus dans les pays côtiers, le renforcement contrôle des migrations et la réduction de l'activité économique ont accru l'intérêt des migrants pour le retour au village.

Le concept de Gestion de Terroirs

La Gestion de Terroirs implique le transfert du contrôle, de la gestion et de l'utilisation des ressources naturelles des structures étatiques vers les populations locales. Elle comprend les actions d'aide à la gestion et à l'investissement, dans le but d'augmenter les rendements des productions végétales, animales et forestières et de les rendre plus réguliers. On verra que les états ont été lents à concéder des droits formels aux collectivités locales concernant le contrôle de l'accès aux ressources, parce qu'ils souhaitaient continuer à exercer eux-mêmes ce pouvoir. Une grande confusion persiste quant à savoir qui est responsable de l'accès à la terre et aux autres ressources naturelles.

Les deux termes - Gestion et Aménagement de Terroirs - sont le plus souvent employés pour décrire un ensemble de projets conduits dans une région donnée. Par convention, la Gestion de Terroirs (GT) fait référence à la gestion proprement dite (administration) des ressources naturelles dans un espace donné (le terroir). L'Aménagement de Terroirs (AT) fait référence à l'amélioration (aménagement) des ressources dans une zone donnée. En fait, Aménagement de Terroirs et Gestion de Terroirs ont été employés indifféremment dans les deux sens: gestion et amélioration. Le terme de "gestion" est utilisé pour décrire une série d'interventions comprenant l'utilisation des ressources disponibles, l'affectation de terres à certains usages, la limitation de leur accès à certaines périodes, et le contrôle du niveau de leur utilisation. L'"aménagement" correspond, quant à lui, à un ensemble d'investissements visant à augmenter les niveaux de productivité, réduire le risque agronomique, conserver les sols et les ressources en eau et améliorer les conditions de culture. Le "terroir" fait référence à un espace socialement défini comprenant un ensemble de ressources assorties de droits d'usage, permettant à une communauté définie de couvrir la plupart de ses besoins.

La Gestion de Terroirs est donc focalisée sur la gestion des ressources naturelles à l'échelle du village ou du campement et s'exerce à trois niveaux interdépendants:

" le niveau technique, lié à l'environnement physique, par exemple les méthodes optimales de recyclage des éléments fertilisants, de gestion des forêts naturelles, de contrôle de l'érosion du sol;

" le niveau socio-économique, relatif aux structures sociales dans lesquelles les populations vivent et organisent leur existence; il concerne la famille et la communauté, la répartition du pouvoir entre les individus et les groupes, la gestion des bénéfices économiques et la répartition des profits générés par les investissements collectifs;

" le niveau institutionnel où la législation et son application déterminent l'accès aux ressources naturelles des différents groupes sociaux, et les moyens permettant le respect de ces droits dans la pratique.

Origine de l'approche

Cette approche a été développée durant les 5 à 8 dernières années et représente le plus récent consensus concernant les politiques de développement rural au Sahel. Les principales composantes des projets de Gestion de Terroirs répondent explicitement aux insuffisances des stratégies de développement passées et s'appuient sur certains des résultats les plus prometteurs de cette dernière décennie. L'analyse des stratégies passées révèle (Painter, 1991)

" Un manque de clarté concernant les droits d'usage des terres et des autres ressources naturelles (eau, arbres, parcours). Durant les trois décennies suivant les indépendances, une confusion et une contradiction grandissantes se sont installées entre les régimes fonciers coutumiers et les systèmes modernes adoptés par les états. Ce manque de clarté s'est doublé d'une évidente incapacité des administrations à gérer les ressources, à en contrôler l'usage et à planifier efficacement l'utilisation des terres. Confronté à un vaste territoire avec de faibles densités de population et des moyens de communication défectueux, cette carence n'est certes pas surprenante quand elle se combine, qui plus est, au peu de personnel qualifié.

" La faible performance des grands projets sectoriels et des projets de développement rural intégré financés par de nombreux bailleurs de fonds dans les années 70 et 80. Ces projets plurisectoriels, habituellement conçus et organisés sans la participation des populations locales, comprenaient une liste d'actions à entreprendre et se souciaient peu de les relier au sein d'un ensemble cohérent plus vaste. Orientés vers l'augmentation des rendements des cultures, ils tenaient peu compte du souhait des populations de réduire leur vulnérabilité au risque en diversifiant les sources de revenus.

" Des administrations écartelées. Une pression importante a été exercée sur les gouvernements sahéliens à travers les programmes d'ajustement structurel pour qu'ils se désengagent de certains domaines d'activités, et adoptent progressivement des modèles administratifs décentralisés. La décentralisation implique à la fois la délégation de pouvoirs de l'administration centrale à l'administration locale ainsi que le transfert de certaines responsabilités détenues par l'Etat à des structures non gouvemementales: comités villageois, ONGs ou secteur privé. La pression des bailleurs de fonds s'est également accompagnée d'appels pour le multipartisme et la démocratie, et une bonne "gouvernance".

" Des tendances néfastes en matière de gestion des ressources naturelles. Une attention accrue a été portée sur l'influence possible de l'augmentation de la pression démographique, des besoins croissants en ressources, de l'anarchie des systèmes de gestion et des conflits grandissants entre différents groupes, sur la baisse de la pluviosité et la dégradation des ressources naturelles

Les programmes de Gestion de Terroirs visent à aborder les points ci-dessus en clarifiant les règles d'appartenance et d'appropriation des terres, en redéfinissant les responsabilités et les droits des communautés locales de gérer leurs propres ressources, et en dressant de façon participative des diagnostics portant sur les différents problèmes économiques, institutionnels, sociaux et liés à l'environnement. Ce diagnostic est ensuite suivi de l'établissement d'un plan, agréé conjointement par l'agence extérieure et la population locale, et définissant ce qui doit être fait, par qui, comment, et sur quelle échelle de temps.

Bâtir sur les acquis

Bien que beaucoup d'expériences passées dans le domaine du développement rural en zone sahélienne soient des échecs reconnus, des éléments récents montrent que certains résultats sont possibles dans un environnement physique pourtant peu prometteur. Un nombre croissant de projets, soutenus par des organisations gouvernementales et non-gouvernamentales, ont prouvé qu'on peut, en se basant sur les savoirs locaux, développer des technologies appropriées afin de contrôler l'érosion, améliorer la fertilité des sols, maintenir les rendements, augmenter la disponibilité en fourrages et conserver l'eau. Une littérature abondante relate ces "réussites" (Shaikh et al, 1988; Rochette, 1989, Conroy et Litvinoff, 1988: Harrison, 1987; Critchley, 1991). Ces projets ont été menés à petite échelle, en utilisant peu de moyens extérieurs et en se basant sur des versions améliorées des techniques traditionnelles locales. Contrairement aux objectifs du développement rural des années 60 et 70 qui insistaient sur l'augmentation des rendements, ces projets ont plutôt visé la pérennisation des rendements, la réduction de la vulnérabilité au risque et le maintien de la flexibilité des systèmes de subsistance dans leur ensemble.

Chacune de ces réussites a mis en évidence certains traits déterminants, qu'il se soit agi d'adopter une approche souple et évolutive, de sécuriser les droits et les avantages des populations locales, de mettre les priorités des villageois au premier plan ou de s'entourer de personnel permanent, compétent et engagé (Chambers, 1988). La remarquable similitude entre ces éléments et les composantes clés de la plupart des programmes de Gestion de Terroirs montre qu'il s'agit là d'un des rares exemples réussis "d'apprentissage institutionnel"; le modèle de Gestion de Terroirs est, en effet, clairement basé sur les enseignements du passé.

L'attitude favorable de la majorité des bailleurs de fonds vis-à-vis de ce modèle est basée sur la conviction profonde qu'une réponse correcte aux problèmes du développement rural au Sahel est enfin trouvée. L'approche "Gestion de Terroirs" et le discours qui lui est associé sont très séduisants: participation, droits, décentralisation, etc. Cependant, comme l'expérience le prouve, cette approche est longue, lente, et parfois décourageante. Des progrès appréciables peuvent être réalisés lorsqu'il s'agit du traitement de parcelles familiales, mais il est bien plus difficile à un accord sur une meilleure gestion d'espaces pastoraux ou forestiers communs (Rochette, 1989; Painter, 1991; Hijkoop et al, 1992).

La Gestion de Terroirs en pratique

Cette approche a été largement adoptée par les gouvernements, les bailleurs de fonds et les ONGs dans tout le Sahel. Il serait difficile d'évaluer exactement le nombre de programmes concernés puisque de nombreux projets, considérés jadis comme des projets forestiers ou de lutte contre l'érosion, l'adoptent aujourd'hui. Une étude des projets de gestion des ressources naturelles conduite au Sahel en 1987-88 a mis en évidence plus d'une trentaine d'interventions différentes, soutenues par divers organisations (Shaikh et al, 1988). Une étude récente menée au Sénégal dresse une liste de 29 projets internationaux de gestion des ressources naturelles comprenant 84 formes différentes d'activités (Gonzales, 1992). En fait, la plupart des projets comprennent un mélange de plusieurs actions s'insérant dans un objectif plus vaste de gestion des ressources naturelles.

Il y a donc deux voies pour arriver à un projet de Gestion de Terroirs. La première a été informelle et empirique. De nombreux projets, oeuvrant dans un domaine bien déterminé (reboisement, conservation de l'eau et du sol), ont ensuite entrepris toute une série d'actions relevant de la Gestion de Terroirs. Par exemple, le projet de Lutte Anti Erosive (PLAE) de Sikasso au Mali a débuté comme un projet destiné à lutter contre l'érosion des sols dans les champs des paysans en utilisant des cordons en pierre et des bandes anti-érosives. Par la suite, une approche plus large a été adoptée, destinée à étudier comment les ressources sont gérées à l'intérieur d'un terroir villageois, et à réaliser un ensemble d'actions comprenant la fabrication de compost, la plantation d'arbres, l'alphabétisation, la formation et la fabrication de foyers améliorés (Critchley, 1991; Hijkoop et al 1992). Au Burkina Faso, de nombreux projets de développement rural, opérant depuis un certain temps, ont été rassemblés dans le cadre global du Programme National pour la Gestion de Terroir, de façon à encourager les échanges d'informations et d'expériences entre projets.

La seconde voie, plus systématique, suit une série d'étapes visant à réduire la période de tâtonnements des projets précédents. Dans le contexte burkinabé, ces étapes comprennent (PNGT, 1990):

" le lancement, en collaboration avec la population locale, d'un exercice de discussion et de diagnostic qui permet d'identifier les problèmes existants et potentiels liés à la gestion, l'utilisation ou la dégradation des ressources;

" l'élection d'un comité villageois responsable de la gestion des ressources (la Commission Villageoise de Gestion de Terroirs), représentant la population locale et assurant le lien entre elle et l'administration;

" l'établissement des limites du "territoire" villageois;

" l'élaboration d'un plan de gestion précisant les différentes zones et leur usage. Le plan est ensuite conjointement agréé et le comité villageois précise les responsabilités des différentes parties: la population locale, le projet, les services techniques;

" le démarrage des actions;

" le suivi et l'évaluation du projet.

Ces différentes étapes sont menées avec l'appui d'une équipe pluridisciplinaire capable à la fois d'animer les périodes d'enquêtes réalisées avec la communauté concernée; et d'apporter des conseils constructifs sur la pertinence et la viabilité des différentes interventions techniques. Cette équipe joue un rôle fondamental dans tous les projets de Gestion de Terroirs.

Une grande importance est attribuée au plan de gestion, conçu par les villageois et l'équipe d'appui, qui a pour objet:

" de clarifier les règles d'accès aux différentes ressources par chacun des groupes d'usagers;
" de détailler la nature des améliorations à apporter;
" d'identifier les responsabilités de chaque partie pour la réalisation des tâches et de fixer des échéances.

Ce plan constitue un outil permettant de suivre l'avancement du projet, et d'évaluer dans quelle mesure chaque partie a bien exécuté les tâches qui lui avaient été assignées.

Bien que la plupart des projets soient encore engagés dans les premières étapes de l'analyse et du diagnostic, certains d'entre eux ont maintenant atteint l'étape de mise en oeuvre d'un plan de gestion concerté. C'est de ces projets qu'il sera question dans la suite du document.

Eléments clés de la Gestion de Terroirs

Plusieurs principes importants, énoncés ci-dessous, sous-tendent l'approche Gestion de Terroirs:

a. Sécurité foncière

Les populations ont besoin de droits pérennes et effectivement respectés sur les terres et autres ressources pour être incitées à les gérer correctement et à investir dans leur amélioration. A travers l'Afrique soudano-sahélienne, on constate une grande diversité de régimes fonciers et une persistance des règles coutumières et de leur relative efficacité. Dans certains endroits, les systèmes de gestion traditionnels restent en grande partie intacts et peuvent fournir une base très utile pour l'élaboration de futurs systèmes de gestion. Par exemple, les "chefs de terre" des Mossi au Burkina Faso et des Bambara au Mali ont conservé une autorité morale et religieuse considérable sur la population locale et vis-à-vis des étrangers, et peuvent, par conséquent, faire respecter leurs décisions. Dans d'autres zones, telles les zones d'accueil de migrants ou de populations déplacées et les zones d'insécurité, les systèmes coutumiers peuvent n'être que peu respectés. C'est dans de telles zones que les projets de Gestion de Terroirs doivent promouvoir la création d'organes locaux de prise de décision aptes à discuter les intérêts, parfois conflictuels, des différents groupes, et capables d'identifier des décisions acceptables par les multiples usagers.

Des études récentes suggèrent que la possession d'un titre foncier cessible n'est pas essentielle pour garantir la sécurité que recherche l'usager avant d'investir dans la gestion et l'amélioration foncière. L'administration de ces titres fonciers peut être très coûteuse, particulièrement dans les zones à faible densité de population. Les formes coutumières de jouissance des terres peuvent apporter la sécurité nécessaire à une gestion et à des investissements à long terme, en donnant aux paysans et aux pasteurs nomades l'assurance que leurs droits d'accès aux ressources seront effectivement respectés en cas de différent (Feder et Feeny, 1991; Migot-Adholla et ai, 1991). Ces systèmes traditionnels peuvent aussi être très dynamiques et s'adapter à des situations nouvelles, par exemple, en durcissant, les conditions d'accès aux ressources lorsque la densité de la population augmente. Là où ces régimes fonciers traditionnels peuvent offrir une base utile, l'implication de l'Etat devrait se limiter au renforcement des règles coutumières. Cependant, ces dernières n'assurent pas nécessairement un accès équitable aux ressources; par exemple, les populations d'anciens esclaves, les nouveaux migrants et les femmes n'ont qu'un accès précaire à la terre, dépendant de leur sujétion au pouvoir traditionnel. Il y a donc des cas où les systèmes traditionnels peuvent nécessiter certaines adaptations afin de répondre au besoin de plus grande équité et de plus grande responsabilité.

b. Participation des populations

La participation des populations locales à l'analyse de leurs problèmes, à l'identification de leurs besoins prioritaires, au choix des activités et à leur réalisation, est un élément central de la Gestion de Terroirs et ce, pour plusieurs raisons:

" il est reconnu que les savoirs techniques traditionnels sont bien plus complexes et sophistiqués qu'ils n'y paraissent et qu'ils peuvent souvent servir de base utile à l'élaboration d'interventions techniques;

" bien des échecs passés peuvent être attribués au manque de prise en considération des besoins des populations locales, le choix des activités et la définition des objectifs ayant été réalisés par des personnes extérieures. On sait maintenant que les projets ont de bien meilleures chances d'atteindre les objectifs fixés s'ils sont conçus en partenariat avec les populations locales;

" pour s'assurer de leurs succès à long terme, les projets de Gestion de Terroirs doivent définir des actions correspondant aux intérêts des populations locales. Les systèmes de coercition et d'amendes ne fonctionnent que si des ressources, humaines et financières, suffisantes sont prévues pour les faire respecter. Les systèmes visant à instituer des droits locaux, et à répartir des responsabilités, devraient permettre la création d'un tissu d'intérêts et d'incitations qui pousseraient les villageois à emprunter la voie souhaitée, en allant dans le sens de leurs propres intérêts.

c. Approche "globale"

Une approche "globale" est requise qui reflète la complexité du milieu villageois et qui essaye de prendre en compte l'ensemble des questions sociales, économiques, écologiques, politiques, institutionnelles et légales, afin d'assurer aux populations un plus grand contrôle de leur futur et une confiance accrue en ce qui concerne leur vie et leur moyens de subsistance. Une meilleure écoute des populations locales devrait permettre l'ancrage des activités des projets de Gestion du Terroirs aux besoins prioritaires des villageois et partant, favoriser cette approche globale. Les partenaires extérieurs ont, en effet, souvent trop tendance à compartimenter la réalité en différentes catégories, sans comprendre clairement les liens entre les différents aspects.

Axés au départ sur la gestion des ressources naturelles, les projets de Gestion de Terroirsprennent de plus en plus l'allure de programmes de développement global (Barrier, 1992; Faure, 1992) et commencent à assurer la fourniture de services de base (santé, éducation, eau) et le développement d'activités économiques (crédit, transport, communications).

L'investissement dans les infrastructures sociales est utilisé par de nombreux projets de Gestion de Terroirs comme un moyen d'apporter un avantage immédiat aux villageois en contrepartie de l'effort à long terme qui leur est demandé sur la gestion des ressources.