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close this bookDéveloppement urbain participatif au Bénin. Une étude pour agir, GRET, 1997
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(introduction)

Le contexte de la démarche

Qu'est-ce que la recherche-action participative?

La recherche-action «Jeunes Ville Emploi» au Bénin

Les acteurs intermédiaires

En préalable au corps même de l'ouvrage, il était important d'expliciter au mieux le terrain et la nature de nos investigations. Ainsi, cette partie introductive se compose de quatre éléments.

1. Le contexte de la démarche est présenté d'un double point de vue: celui de la réalité urbaine globale a laquelle nous sommes confrontés dans les quartiers où nous intervenons, et celui de la méthode de recherche-action impliquée par notre visée opérationnelle. Car il est indispensable que les opérateurs sachent pour un temps quitter l'arènede l'action pour mieux y revenir.

2. Une explication plus précise sur ce qu'est la recherche-action, comment elle a été comprise ou pratiquée par d'autres avant nous, en quoi ce changement de perspective modifie complètement le regard que l'on porte sur une action et a fortiori les résultats que l'on peut en attendre.

3. Munis de cette clé de lecture, nous pouvons entrer dans la description concrète de la démarche «JVE» telle qu'elle fut menée au Bénin - faite d'allers et retours entre la bibliothèque, le bureau et la salle de réunions, sans oublier bien sûr les rues du quartier -, et montrer comment les modalités de travail adoptées sont indispensables au développement de la compréhension, et donc à l'action.

4. Nous ne pouvions clore cette introduction sans présenter les organisations intermédiaires, à qui est plus particulièrement destiné cet ouvrage. Leur rôle est; essentiel, bien que souvent occulté: qui sont-elles, quel est leur rôle, comment les appuyer, de quelles formations doivent-elles bénéficier? Telles sont les questions auxquelles nous tentons de répondre dans cette quatrième section.

Le contexte de la démarche

La démarche que nous avons entreprise comporte deux versants. L'un, résolument ancré dans l'action, doit permettre la mise au clair de principes opérationnels pour le développement local urbain. L'autre, plus théorique, doit donner sens à la gestion du quotidien en proposant un cadre conceptuel et une vision stratégique.

Explosion urbaine et crise des repères sociaux

Qu'ils en soient conscients ou non, c'est en fonction d'une certaine idée de la ville qu'agissent les opérateurs. Dessinons à grands traits, au risque d'être elliptiques, cette réalité urbaine (de l'Afrique sub-saharienne, notamment) telle qu'elle nous apparaît en tant qu'opérateurs œuvrant dans les quartiers.

Contrairement à l'Europe et à l'Amérique du Nord, l'urbanisation accélérée des pays en développement tient d'abord à leur croissance démographique. Une population jeune vient s'y entasser, même si l'accroissement naturel de ces villes prend aujourd'hui le pas sur l'exode rural. Cette urbanisation est une tendance lourde et un défi incontournable. Les proximités spatiales et sociales engendrées par les villes sont certes des creusets de développement, mais, pour le moment, la croissance urbaine des pays en développement engendre d'abord surpeuplement, chômage et pollution, à quoi s'ajoutent des infrastructures précaires et la déficience des services publics.

Le coût social de l'urbanisation pèse lourdement sur les couches les plus démunies, mais le qualificatif de «pauvres» qu'on leur applique trop rapidement risque d'oblitérer les phénomènes de solidarité et de dépendance particuliers aux sociétés en mutation.

La croissance urbaine a des répercussions sociales globales. Les citadins voient se démailler leurs anciens réseaux de solidarité. On note même des symptômes d'anomie graves (insécurité, corruption, surdéveloppement de la sorcellerie¹).

¹ Serge Latouche, Ph. Rospabe, G. Seraphin. Tirer le diable par la queue à Douala. L'Afrique est-elle vraiment pauvre? Communication lors du séminaire «Ménage et crise», 24-26 mars 1997, Orstom-Ceders.

Un phénomène moins visible mais décisif est la modification de la représentation de l'autorité traditionnelle fondée sur le pouvoir des anciens; les néocitadins, même s'ils restent liés à leur village d'origine, s'en distancient sur le plan symbolique. Cet affaiblissement des normes traditionnelles s'aggrave dans ces sociétés urbaines où les «vieux» sont rares: plus d'un urbain sur deux, ici, n'a pas vingt ans! Certains groupes spécifiques sont plus sollicités à prendre en charge l'adaptation à la mutation de la ville: les femmes, obligées de travailler, sont poussées hors du cercle étroit de la parenté. Quant aux jeunes, confrontés durement au chômage, ils doivent innover pour survivre et s'insérer.

Il ne serait pas pertinent, pourtant, d'isoler ces catégories, alors que leurs pratiques impliquent la société entière.

La crise de l'Etat et les décentralisations

Les ajustements structurels, l'introduction ou le renforcement de l'économie de marché affaiblissent les marges de manœuvre des Etats. Les services délaissés par la puissance publique ont suscité l'émergence d'initiatives locales qui montrent la capacité de créativité des habitants, plus spécialement des jeunes. L'existence même des quartiers périphériques, construits sans aucune aide, et donc sous-équipés, est une manifestation de la capacité des réseaux populaires à créer, gérer et mobiliser des ressources sans commune mesure avec celle d'un Etat en crise. Il est donc naturel que les citadins se posent la question de l'utilité des institutions officielles, d'autant qu'ils n'en connaissent souvent que les aspects bureaucratiques ou répressifs.

La société civile, pourtant, ne peut pas se substituer à l'Etat sans s'exposer à de graves dérives. Nous ne pouvons pas nous réjouir de l'affaiblissement de l'Etat Bien au contraire, le développement local requiert sa contribution et son engagement à promouvoir la participation des habitants.

Dans plusieurs pays d'Afrique, la recherche d'un autre exercice du pouvoir local se cristallise autour de projets ou de processus de décentralisation. Ces avancées institutionnelles occupent le devant de la scène. Mais ces décentralisations ne prendront réellement effet que si elles s'accompagnent d'un double mouvement de l'Etat et de la société.

Les Ong peuvent jouer un rôle dans la «brèche» ouverte par cette voie nouvelle de l'administration, en facilitant la concertation et la complémentarité des deux pôles: d'un côté l'Etat qui doit se recentrer sur ses missions et rénover sa culture; de l'autre la société civile, qui doit donner corps à son désir croissant de maîtrise du développement par une organisation associative dynamique et responsable.

Une telle orientation n'est pas simple à concrétiser. Dans l'état actuel de délabrement des services publics, la mobilisation de la société civile est nécessaire et source d'efficacité économique. Mais l'appel à la responsabilisation des citadins butte sur la précarité de leurs revenus. Enfin, il ne suffit pas de répartir les compétences entre niveaux de décision; il faut les articuler et définir les méthodes de concertation et d'arbitrage des conflits.

Thèmes de recherche prioritaires

Notre niveau d'action et de recherche est local. C est à cette échelle qu'est possible la pleine participation des habitants et la prise en compte de leurs stratégies. C'est là que nous devons porter notre effort d'élaboration théorique.

La culture des populations des quartiers défavorisés forme un système complexe, encore peu connu. L'observation minutieuse des acteurs sociaux locaux nous semble un objet de recherche prioritaire. En tant qu'opérateurs, nous n'avons pas toutes les cartes en main, et le temps nous fait souvent défaut. Mais nous disposons d'un atout extraordinaire: tout projet de développement joue le rôle de révélateur.

Les intervenants rencontrent certains succès, mais l'expression des habitants n'émerge qu'au cours d'un long processus de prise de conscience et de mobilisation. Ce n'est que lorsque les gens sentent la possibilité d'agir utilement qu'ils commencent à approfondir les problèmes et à manifester leurs compétences. A contrario, la réalité inflige souvent un choc majeur aux opérateurs. Les réactions des habitants ne sont pas celles qu'ils attendent. Ces réactions elles-mêmes doivent être sujets d'étude, au lieu d'être subies, de façon douloureuse, sans qu'on les analyse pour en tirer un enseignement.

«Toute résistance à une innovation a ses raisons et sa cohérence. Il ne s'agit pas de mythifier les comportements populaires, ni de prétendre que ces résistances sont toujours inévitables ou ont toujours des effets positifs, loin de là. Mais elles sont normales, c'est-à-dire qu'elles peuvent s'expliquer, se comprendre. Cette explication de l'intérieur, la maîtrise de ce type de compréhension-explication, devrait être un objectif central de toute institution de développement. Mais elles ne peuvent surgir «spontanément» et ne relèvent pas de l'intuition, sous peine de retomber dans les stéréotypes. Il faut les chercher par une enquête appropriée de type socio-anthropologique»¹.

¹J.P. Olivier de Sardan. Anthropologie et développement. Essai en socio-anthropologie du changement social. Karthala (1995)

Le temps de la réflexion

Il est vrai que la mise en avant des spécificités locales a trop été utilisée pour nourrir des approches où la bonne volonté tient lieu d'alternative. Nous sommes convaincus que l'amélioration des compétences est indispensable pour des interventions mieux ciblées dans les quartiers sous-intégrés. Cela passe par la mise au point de principes et de règles. Dans le contexte actuel de raréfaction des ressources financières pour le développement, il est crucial de mieux s'orienter vers des choix réellement porteurs de dynamiques de développement et vers de nouvelles méthodes. Ce qui implique:

- De découvrir, par une interaction entre la recherche et l'action, des pistes nouvelles dans les modes de gestion urbaine. Il faut donc savoir, pour un temps, quitter l'arène de l'action pour mieux y revenir, sous peine d'aller d'une intervention à l'autre sans avoir le temps d'en faire la synthèse, et finalement d'en perdre le sens ou d'en dissoudre la qualité. La bibliothèque, le bureau et la salle de réunion, au même titre que le quartier, sont essentiels au développement de la compréhension, donc à celui de l'action.

- De formuler clairement nos hypothèses théoriques. Chaque situation est unique, mais les événements ne prennent sens que si l'on a compris les éléments spécifiques qui les constituent et qu'on les relie à un concept général, faute de quoi ils sont condamnés à ne former qu'une chaîne d'anecdotes. C'est le rôle de nos hypothèses exploratoires que d'éviter cet écueil. Les formuler nous a permis d'aborder la réalité sans être submergés par un flot d'informations. Elles doivent pouvoir enrichir la grille d'observation et de compréhension de la réalité.

- De forger les outils correspondants. Il existe aujourd'hui peu de savoir-faire avérés en matière de développement local urbain. Une véritable expertise passe par l'acquisition d'outils susceptibles d'être utilisés par d'autres pour fabriquer d'autres choses, et non pour être consommés passivement.

C'est à ce prix, et à la condition d'offrir ces outils dans un langage largement accessible, que nous pouvions tenter le pari d'associer à cette réflexion et au projet de développement de quartiers, le plus grand nombre d'acteurs possible.

Qu'est-ce que la recherche action participative?*

* Les éléments contenus dans ce chapitre sont largement inspirés de Cultures et développement (n° 27-28, mars 1997).

La méthode de recherche-action participative (RAP) est relativement nouvelle. Elle fait appel au savoir «à la base, pour la base». Elle s'insurge contre la notion positiviste du savoir distancié (le sujet face à l'objet de son savoir).

Lier la recherche, la participation et l'action

La méthode RAP implique que l'on accepte l'idée que chacun sait ce qui se passe autour de lui, et que cette connaissance constitue une force de changement. Le respect de cette réalité est le fondement de cette façon de concevoir la production de savoir. Elle lie la recherche et l'intervention sociale.

L'historique de la RAP

La recherche est intrinsèquement humaine. Depuis les âges les plus reculés, l'homme «cherche», par exemple, sa nourriture et un endroit propice où enterrer les morts; le corpus de savoir dont il a toujours disposé lui a permis de s'adapter à son environnement. La création d'universités et de laboratoires est récente. Elle a mené à la science formelle et experte, avec ses incontestables acquis. Mais cette science formelle a tendance à s'opposer à la science informelle et populaire. La division entre experts et population que l'on constate aujourd'hui dans l'intervention sociale au Sud comme au Nord trouve son origine dans cette conception formelle et souvent arrogante du savoir dominant, celui de «l'expert».

La réaction contre la monopolisation du savoir a commencé en Occident dès la fin du XIX e siècle, notamment avec Joseph Cardijn, fondateur à Bruxelles de la Jeunesse ouvrière chrétienne (JOC) et initiateur de la méthode «Voir, juger, agir».

L'idéologie du développement communautaire épouse la notion de diagnostic/prise de conscience. Paulo Freire développa ensuite sa méthode de conscientisation: donner du pouvoir aux acteurs parce qu'ils sont compétents.

La fin des années 70 vit se développer une rébellion contre le savoir universitaire. La critique la plus tranchée est venue des universitaires engagés du Sud, qui se sont insurgés contre l'aspect élitiste, importé et ethnocentrique du savoir occidental - notamment Orlando Fals-Borda {Colombien), Mohammed Anisur Rahman (Bangladeshi) et Budd Hall (Canadien travaillant en Tanzanie).

La mise en pratique de la RAP

En anglais, on appelle cette méthode Participatory Action Research (PAR). En français, Emmanuel Ndione (Sénégalais) et son équipe Enda Graf Sahel se distinguent par la profondeur et la précision de leurs écrits en la matière, lesquels sont bien sûr inspirés de leur pratique. On ne saurait mieux illustrer cette démarche qu'à l'aide de leur réflexion.¹

¹ Voir à ce sujet les articles de E. Ndione:

«La Recherche action formation, un miroir du savoir paysan», in Cultures et Développement, Quid Pro Quo n° 8/9, p 10.

«Les projets comme méthode de recherche», in Cultures et Développement, Quid Pro Quo n° 12, p. 6. Voir également, du même auteur Dynamique urbaine d'une société en grappe. Un cas: Dakar Enda Graf, Dakar

La recherche-action formation (RAF), d'après Enda Graf Sahel


Le projet comme mission à accomplir

Le projet comme une situation de recherche

Objectifs

Réaliser le programme d'actions pour lesquelles des moyens et un cadre de travail ont été déterminés

Accroître la capacité des acteurs à agir sur eux-mêmes, sur les choses et sur les institutions. Elargir la vision du monde où ils évoluent

Nature des acteurs et de l'action

Les acteurs sont opérateurs ou animateurs d'opérations
L'action est une exécution planifiée

Les acteurs sont des chercheurs qui se forment et Forment les autres au contact de situations-problèmes
L'action est une hypothèse négociée

Où vo et d'où vient l'énergie?

Les efforts sont centrés sur les activités qui sont la raison d'être du projet
L'impulsion vient du projet

Les efforts se concentrent sur les hommes et les situations qu'ils créent
L'impulsion est nourrie par la richesse des situations de recherche et par le degré d'appropriation des acteurs

Position vis-à-vis des problèmes

Problèmes = contraintes = obstacles
Les problèmes sont à éliminer ou à neutraliser

Problèmes = ressources = possibilité de relance du travail = source d'enrichissement
Les problèmes sont des ressources à exploiter ou valoriser

Position vis-à-vis des déviations

Déviations = source d'angoisse
Les déviations remettent en question la légitimité du plan d'action et de ses promoteurs

Déviation = possibilité d'innovations
Les déviations sont considérées comme des résultats susceptibles d'enrichir le champ d'action

Type de programmation

Programmation planifiée (ex-ante)

Programmation à rebours (ex-post)

Source: Enda Graf Sahel 1994

Etre à la fois objet et sujet de la recherche

«Pour nous, lorsque nous parlons de recherche-action formation, cela signifie que les personnes ou les groupes de base occupent une place centrale. Nous partons du point de vue que chaque personne possède la capacité d'activer sa conscience, que chacun est à la fois objet et sujet de sa propre recherche: apprendre sur soi-même - en tant qu'individu ou que «grappe» - aide à apprendre sur les autres, de même que changer ou évoluer soi-même peut aider les autres à changer ou à évoluer.

La RAF telle que nous la pratiquons part du principe qu'il n'y a pas de sens absolu. Tout est potentiellement hypothèse, c'est-à-dire qu'il faut toujours vérifier la validité ou la pertinence d'une proposition. Les critères de vérification se découvrent ici et maintenant et relèvent du travail, de l'expérience et des représentations de tous les acteurs impliqués.

En ce sens, l'approche est inductive: on part des gens et des situations réelles et actuelles. Les hypothèses portent autant sur la définition de la problématique que sur la validité des concepts qui la définissent, ou des outils et méthodes pour agir.

Quoi qu'il en soit, le changement de regard sur les faits, sur les situations et sur ceux qui y sont impliqués est un résultat prévisible dans toute RAF. Il aboutit régulièrement à une révision du système de référence et de ses valeurs. Ce changement de regard est partagé par tous les acteurs impliqués, aussi bien à la base que du côté des intervenants. Le changement n'est donc jamais pour les autres seulement: il s'apprend dans la réciprocité et dans l'interaction.

Dans l'optique d'une recherche-action formation, un projet est aussi une sorte de laboratoire social. Tout ce qui ce passe dans le cadre du projet est matière à recherche, tous ceux qui gravitent autour de son champ d'action, tous ceux qui y sont actifs sont en position de chercheurs. L'action elle-même devient espace de recherche.»

La recherche-action JVE: Une expériences en trois étapes

La phase d'identification

La phase d'identification de cette recherche-action s'est déroulée en deux temps. Deux missions au Bénin, effectuées en novembre 1993 et en mai 1994, ont permis de définir, en concertation avec les partenaires pressentis, ses orientations et ses objectifs. La mise au point du dispositif opérationnel et du cadre contractuel et financier a suivi.

D'abord, il s'est agi d'inventorier et synthétiser les lignes de force de la politique urbaine au Bénin et, parallèlement, de repérer les collaborateurs locaux qui participeraient à l'animation et au suivi du projet. Puis de valider nos orientations auprès de nos partenaires. Un ensemble de projets susceptibles d'entrer dans le cadre de la démarche ont ainsi été recensés, ce qui nous a permis de préciser:

- le champ d'intervention. Dans le triptyque Jeunes/Ville/Emploi, nous avons privilégié le thème du développement local urbain, sans l'opposer ni à la création d'emplois, ni à l'insertion sociale des jeunes. Les actions d'amélioration du cadre de vie, lorsqu'elles sont menées par des associations de jeunes, ont une forte capacité socialisatrice, y compris quand elles passent par des formes non classiques de travail;

- les principes d'intervention, c'est-à-dire les quatre hypothèses exploratoires qui seront développées dans le «Manuel de l'opérateur»(cf. deuxième partie).

Quant au dispositif de cette recherche, il devait répondre à la double modalité d'intervention: action de terrain et mise en perspective. Nous avons imaginé un dispositif à deux niveaux fonctionnant en interaction: un échantillon de projets pilotes et une base arrière ressources constituée par une cellule d'animation {cf. page suivante, le Schéma du dispositif institutionnel du projet de recherche action JVE).

L'échantillon de projets pilotes

La constitution de l'échantillon a pris plusieurs mois. Six projets pilotes ont été retenus parmi des projets de développement local urbain. Sur la base d'une grille d'identification, l'un des partenaires de la démarche Jeunes Ville Emploi, le Centre béninois pour la recherche scientifique et technique (CBRST), avait approfondi son information sur un premier groupe de onze projets potentiels. Ensuite, la sélection opérée par la Cellule d'animation s'est faite en fonction du contenu des projets, du type d'organisme opérateur - quand il en existait un -, et selon des crières précis en concordance avec nos quatre principes directeurs.

La Cellule d'animation

La tâche générale de la Cellule d'animation mise en place pour suivre la démarche était d'aider à la prise de conscience collective des résultats obtenus par l'ensemble des partenaires impliqués dans les actions de terrain. Il était donc important qu'elle puisse regrouper les différentes compétences nécessaires à la mise en œuvre d'un projet de développement local urbain. Sans doute aurions-nous pu concentrer ces aptitudes dans un seul organisme, quitte à recourir à la sous-traitance. Il nous a paru plus exigeant et plus intéressant de mener une expérience de collaboration interdisciplinaire «horizontale», en vraie grandeur.


Dispositif institutionnel

Aux quatre organismes composant la Cellule d'animation se sont joints deux représentants du ministère du Plan du Bénin en charge du programme «Dimension sociale du développement» Ce programme a été adapté en juin 1994, à l'issue d'une table ronde sectorielle réunissant les autorités, des partenaires au développement et des Ong. Son originalité réside dans la participation des bénéficiaires directs à l'élaboration et à la mise en œuvre des projets les concernant.

La phase de réalisation

Sur le plan institutionnel, il s'agissait de trouver un montage adapté à la spécificité d'un projet entrant dans le cadre d'une coopération d'Etat à Etat, mais mis en œuvre par des acteurs privés. D'où la mise en place d'un comité de pilotage coprésidé par la Mission de coopération et d'action culturelle (MCAC)) et le ministère du Plan.

Au niveau opérationnel, il a fallu préciser les tâches de la Cellule d'animation et répartir les rôles en son sein. Une responsabilité plus spécifique sur chacun des quatre principes que nous avions retenus a été respectivement attribuée à chacun des quatre membres de la Cellule d'animation.

L'une des questions clé concernait le type de relations entre le dispositif du programme et les responsables de chaque projet pilote. Chacun de ces projets est autonome et dispose de son propre financement. Leurs relations avec la Cellule d'animation sont volontaires. Il n'était donc pas question d'instituer un quelconque rapport de subordination. Les opérateurs de ces projets attendaient de leur implication dans la démarche JVE une plus-value dans leur action de terrain, soit par un apport méthodologique, soit par la mise en relation avec d'autres opérateurs. C'est dans cette optique qu'ils ont accepté la règle du jeu consistant à participer à des réunions de travail collectives et à accepter la visite épisodique de leur projet.

La connaissance de chaque projet s'est progressivement approfondie au cours de leur analyse selon les quatre points de vue qui ont servi à orienté la recherche (cf. Le manuel de l'opérateur, en deuxième partie). Le travail de terrain a servi de base à la réflexion collective et a permis de dégager une vision stratégique des projets pour mieux les orienter. C'est à ce moment que la réunion de plusieurs organismes au sein la Cellule d'animation a commencé à démontrer son efficience.

Des débats nombreux et passionnés ont été l'occasion d'échanger et d'harmoniser notre compréhension et d'aider les groupes de base à mieux analyser leur action. A partir du matériel ainsi accumulé, chacun des organismes de la Cellule d'animation a organisé une demi-journée de réflexion avec les opérateurs des projets: quatre réunions thématiques autour de chacun des axes de réflexion. Elles ont permis de recadrer les objectifs du programme à partir de la réalité concrète de chacun des cas retenus et de commencer à construire les premiers éléments d'une culture professionnelle commune. Chacune de ces réunions a contribué à ouvrir l'horizon des acteurs de terrain pour les engager à utiliser tel ou tel des outils que nous pouvions proposer. Les échanges ont abouti à la création d'un nouveau réseau nécessaire aux opérateurs du développement local, dont l'isolement est souvent criant.

Visites de projets, outils et slogans

Une visite collective a été organisée sur le site de chacun des projets de l'échantillon (à l'exception du site de Parakou, plus éloigné). Ces réunions de travail sur le terrain ont permis des discussions avec d'autres acteurs (associations, autorités) et donné une appréciation plus concrète des difficultés rencontrées.

Au cours de la démarche, les hypothèses de départ ont été interprétées comme des questions plutôt que comme des affirmations. Pour les reformuler et les enrichir, les membres de la Cellule d'animation ont éprouvé le besoin de faire le détour par ce que nous appelions des slogans, sortes d'énoncés illustratifs de ces concepts; ainsi, dire «qu'un individu ne se découpe pas en tranches» est une manière très parlante de mettre en image la globalité; et l'idée selon laquelle «le quartier n'est pas une île»rend bien compte de ce que nous appelons la relation d'échelles.

La diffusion des résultats

Cette méthode de travail a fait partie intégrante de notre recherche-action. Pour appuyer les processus de développement, il est indispensable de faire circuler les informations, de créer des occasions de débat et d'échanges. Cet objectif était contenu dans les attendus de notre démarche. Une grande part des activités et des énergies y ont été consacrées, parfois au détriment apparent de l'appui aux projets. Mais ces temps forts, en fait, font progresser la réflexion. Partager le savoir constitue un facteur majeur d'évolution.

Le séminaire interafricain de Ouagadougou

La démarche JVE-Bénin faisait partie d'un ensemble plus vaste, mais son calendrier s'est trouvé en décalage. Au moment où le programme inter-africain organisait son séminaire de clôturé à Ouagadougou, en février 1996, la démarche béninoise entrait à peine dans sa phase de croisière. Néanmoins, les membres de la Cellule d'animation ont pris une part active à cette rencontre. Notre communication, centrée sur la question des acteurs intermédiaires, fut plus intentionnelle qu'analytique, nos résultats n'étant pas encore suffisamment étayés.

De l'atelier de mi-parcours au séminaire de clôture

Notre atelier de mi-parcours s'est tenu les 4 et 5 juillet 1995 à Cotonou, avec pour objectifs de partager l'expérience acquise dans le cadre du programme JVE au Bénin et de réfléchir à la mise en place d'un dispositif d'échanges plus permanent. Une centaine de participants représentant les acteurs concernés par le développement local urbain au Bénin devaient s'y impliquer. Pour la Cellule d'animation, ils étaient comme un «deuxième cercle» appuyé sur quatre groupes d'acteurs: des représentants des habitants, ceux des collectivités locales, ceux de l'Etat et ceux des acteurs intermédiaires (Ong et animateurs).

A ces participants s'étaient joints quelques personnes de comités JVE d'autres pays d'Afrique et du bureau JVE-Paris, ainsi que des représentants de bailleurs de fonds intéressés par l'appui au développement local.

Une très large place a été faite aux échanges d'expériences: pas d'exposés «théoriques» à ce stade. Les travaux des trois ateliers organisés autour de l'expérience concrète des projets pilotes ont dominé ce rendez-vous. La séance plénière terminale a permis de dégager les questions clés et d'envisager un prolongement de la démarche sous la forme d'un réseau JVE au Bénin (cf. annexe 1, Proposition d'un réseau JVE/Bénin). Le compte rendu et la synthèse de ces travaux ont été réalisés par le Ceda¹.

¹JVE Bénin, «Vers un développement urbain participatif». Cotonou, Ceda/Gret, juillet 1995.

Quant au Séminaire de clôture, lors duquel cet ouvrage doit être rendu public, nous l'avons préparé dans l'espoir qu'il donne toute leur place aux véritables acteurs de terrain qui ont fait la force de cette démarche, c'est-à-dire aux divers associations et groupes de quartiers, et qu'à cette occasion puisse s'exprimer dans toute sa vitalité la nouvelle culture des jeunes urbains.

Déroulement des activités de la Cellule d'animation

Janvier

février

mars

avril

mai

juin

juillet

août

septembre

octobre

novembre

décembre

1993












1994







Travail d'appui aux projets pilotes

Recherche de financement

Réflexion sur le choix des méthodes d'intermédiation



1995


Choix définitif de l'échantillon



Etude des projets selon les hypothèses

Réunions de synthèse


Réunions thématiques

1996

Préparation du séminaire de Ouagadougou

Suivi des projets


Préparation du séminaire mi-parcours

Séminaire de mi-parcours

Visites des projets

Capitalisation

1997

Suite








Préparation du séminaire de clôture

Séminaire de clôture



La recherche-action Jeunes Ville Emploi Bénin

Les acteurs intermédiaires

Quelle que soit la pertinence des principes que nous allons développer dans le «Manuel de l'opérateur», ils ne constituent pas à eux seuls la garantie d'une gestion urbaine participative: celle-ci ne saurait se développer par la reproduction d'un modèle, mais passe par l'intervention d'acteurs capables d'adapter une expérience à partir d'un savoir-faire et de convictions.

Ces acteurs, professionnels ou désireux de le devenir, jouent le rôle fondamental de médiateurs entre la population au Sud et le monde du développement au Nord, et de facilitateurs dans les négociations entre les habitants et les institutions locales.

Qui sont-ils, comment les appuyer, de quelles formations doivent-ils bénéficier?

Les contours du métier de médiateur

Exercer le métier de médiateur et d'animateur c'est comprendre les logiques des groupes en présence, analyser leurs capacités à tirer parti d'un projet ou à le détourner, apprécier les enjeux locaux.

Il faut discuter avec les gens, découvrir ce qu'ils veulent, quels sont réellement leurs problèmes. Il faut marcher dans la rue, s'imbiber de détails, d'anecdotes qui ont plus de sens qu'il n'y paraît, recueillir des paroles, des témoignages, et tendre à l'exhaustivité, s'imprégner de la complexité, croiser les sources, les impressions, les éclairages.

Puis, à partir de ce questionnement, tenter de donner une lisibilité à toutes ces informations en allant à la quête du sens. Ce n'est qu'à partir d'un certain degré d'intériorisation de tout ce qui a été vécu que la compréhension ou la prise de conscience peuvent s'opérer de façon plus explicite et que la solution s'impose.

Pour que les expériences deviennent matière à apprendre et ne soient pas subies comme une série de faits sans signification, il faut rechercher le lien entre les événements et explorer la façon dont ils peuvent ou non s'inscrire dans un schéma général. Les événements doivent être examinés sous toutes leurs facettes, chaque situation doit être disséquée pour en déterminer les points essentiels qui permettent d'en tirer un ensemble de concepts.

La manière dont les opérateurs agissent sur le terrain et le mode de relation qu'ils établissent avec les acteurs locaux représentent une suite de micro-décisions qui déterminent l'orientation du projet. La moindre des choses est donc d'avoir une conscience claire de ses pratiques, sachant qu'il s'agit à terme d'être en mesure de maîtriser la mise en œuvre de solutions adaptées à la situation. La capacité d'analyse que cela implique ne s'acquiert qu'au fil de longues sessions de travail sur les problèmes d'organisation, de communication, l'étude des schémas de pouvoir et des conflits.

Il faut également faire preuve d'inventivité, car une situation ne se répète jamais et deux tactiques ne peuvent être totalement identiques. Le hasard, les réactions imprévisibles des acteurs en présence et les contraintes locales sont les ingrédients avec lesquels il faut savoir improviser. L'analyse reste alors le seul moyen d'apprécier la situation et de savoir ce qu'il est possible de faire en évaluant correctement les risques et les opportunités.

Ce sont les modalités que nous avons tenté de mettre en œuvre dans les séances de travail collectives, en nous appuyant sur les projets pilotes constitués en un échantillon qui puisse devenir le patrimoine d'expériences communes et en nous référant aux hypothèses de départ. Notre travail a donc souvent consisté à fouiller ces événements pour qu'ils deviennent bien des expériences pour chacun des participants.

Les différentes solutions d'intermédiation

Ces intermédiaires - quels que soient la forme sous laquelle ils se présentent ou leur statut, qu'il s'agisse d'individus ou d'organismes - sont un maillon du dispositif du programme JVE. Nous en soulignons l'importance tant dans le cadre même de la recherche-action que, plus largement, pour préciser le paysage des acteurs potentiels au Bénin. Cela nous a conduits à entreprendre l'établissement d'un fichier sur la base d'un formulaire (cf. Annexe 2, Fiche d'identification des acteurs intermédiaires du programme JVE).

Deux cas peuvent se présenter:

- il existe un acteur intermédiaire. Il s'agit alors de l'appuyer et de contribuer à le rendre plus performant en développant sa capacité d'analyse et l'efficacité de son action;

- il n'en existe pas, ce qui malheureusement est le cas le plus fréquent. Cette faiblesse de l'offre en matière d'intermédiation en milieu urbain nous a conduits à imaginer des scénarios pour faire émerger ces agents de développement.

Nous avons expérimenté plusieurs solutions, qui ont leur intérêt et leurs limites.

Etendre les compétences d'organisations existantes

C'est le cas des projets n° 1, 2, 3, 5.

On peut faire appel à des organisations investies sur un autre secteur que celui du développement urbain (le rural, souvent, ou encore la santé, la formation). Si elles le souhaitent, on peut aider ces structures à étendre leurs compétences en s'appuyant sur le capital important que constituent leurs expériences antérieures: une certaine maîtrise de la théorie sur l'approche participative; des connaissances en matière de conception et conduite d'actions de développement.

Il ne suffit cependant pas d'avoir des bases théoriques pour découvrir la réalité du terrain urbain et être à même de l'affronter.

S'appuyer sur une organisation du Nord

C'est le cas du projet n° 6.

La mise en place d'opérateurs locaux compétents peut s'appuyer sur une Ong étrangère.

Mais il faut dans ce cas que la répartition des rôles et le retrait progressif des personnels Nord soient clairement prévus. Ces derniers ont en effet la réputation, souvent fondée il est vrai, d'être des pourvoyeurs de financement. Si l'on n'a pas pleinement conscience du très fort effet mobilisateur de cette image auprès des populations, le cours du projet peut être totalement biaisé.

Partir d'une personne ressource

C'est le cas du projet n° 4 et, dans une certaine mesure, du projet n° 1.

On peut imaginer la mise en place d'une solution d'intermédiation autour d'une personne «tête chercheuse» ou articulée à un organisme, comme a pu l'être l'animateur de Parakou soutenu par la Cellule d'animation JVE.

La contrepartie d'un tel engagement est une forte centralisation, qui peut bloquer les prises de décision rapides et donc l'évolution des activités. La personnalité de l'animateur/leader est prépondérante. Ainsi, l'inexpérience de l'animateur JVE-Parakou, qui a dû agir de façon relativement solitaire dans un premier temps, a pesé sur l'efficacité de son action avant qu'un relais plus fort de la Cellule-d'animation JVE ne vienne l'appuyer (cf. annexe 6, Contrat de travail de l'animateur JVE à Parakou).

Les fonctions des acteurs intermédiaires

Notre objectif est faire prendre conscience de l'importance du rôle de ces agents de développement et de la position centrale qu'ils occupent.

Servir de courroie de transmission entre le Nord et le Sud

Les projets de développement sont des points de rencontre entre deux cultures: celle du milieu local et celle du monde du développement. S'il est essentiel de porter le plus grand intérêt aux dynamiques sociales des acteurs locaux, il ne faut pas pour autant se désintéresser de la logique spécifique de «l'univers» des développeurs: un point de vue unilatéral constituerait une illusion cachant la véritable nature des actions de coopération autour desquelles deux mondes entrent en contact. «On pourrait parler de deux cultures, deux univers de significations, deux systèmes de sens. D'un côté il y a les "destinataires", de l'autre côté il y a les représentants des institutions de développement et de leurs opérateurs. Les deux mondes en confrontation sont des configurations respectives aux contours mal définis, dont seule la différence est manifeste et incontestable»¹.

¹ Olivier de Sardan. J P . Anthropologie et développement. Essai en socio-anthropologie du changement social. Karthala (1995).

C'est en grande partie par 1'«intermédiaire» des agents de développement que ces deux mondes entrent en contact. «La position qu'ils occupent est donc centrale, à la fois un révélateur des difficultés rencontrées par la mise en œuvre d'opérations de développement et un lieu stratégique pour remédier à un certain nombre de difficultés.» 2

² Op. cit.

Un projet de développement est forcément l'objet de confrontations entre l'ensemble des acteurs sociaux impliqués. «Toute innovation réussie (adoptée) est le produit d'une négociation invisible et d'un compromis de fait entre les divers groupes d'opérateurs de développement et les divers groupes d'agents sociaux locaux, et non le signe d'un triomphe de la logique des concepteurs du projet.»¹ Qu'il le veuille ou non, qu'il en maîtrise les enjeux ou pas, l'intermédiaire se trouve en quelque sorte à l'épicentre de cette confrontation et de cette lutte d'influences entre opérateurs de développement et populations.

¹ Op. cit.

Jouer le rôle de médiateur dans les négociations locales

Les agents de développement jouent également un rôle plus visible, ou tout au moins en passe d'être reconnu: celui de facilitateur ou de «médiateur» dans les négociations qui s'instaurent entre la société civile et les institutions lorsque les processus de gestion participative se mettent en place.

Pour que la concertation et la négociation s'organisent au nivau local, il faut une plate-forme aussi contractuelle que possible, un programme élaboré avec les habitants pouvant servir de référence dans les conflits sur les priorités. Il faut aussi un «troisième homme». Dans certains cas, les organismes intermédiaires peuvent jouer ce rôle de médiateur ou d'interface.

Soutenir les organisations de base

Les groupes de base forment un ensemble complexe et mouvant, susceptible de promouvoir l'évolution des quartiers. Les opérateurs de terrain partagent largement l'expérience de la dynamique des habitants, qui est l'une des clés de la réussite des projets de développement local.

Il ne faut pourtant pas mythifier ces initiatives à la base, car les mouvements territoriaux au sens large sont rarement à eux seuls porteurs de changements.

La mise sur pied d'organisations et le rapprochement de groupes en ensembles de plus en plus larges ne peuvent généralement se faire sans l'intervention d'un élément extérieur (acteur, organisme) qui donne un sens et une perspective à l'énergie des habitants. Ces organisateurs sont tout aussi indispensables au démarrage d'un projet qu'au cours des différentes phases de son développement, pour maintenir l'élan initial, aider à progresser et soutenir l'intérêt du groupe.

Même lorsque ces leaders sont issus de la société locale elle-même, ils entretiennent avec elle une relation d'extériorité. Il faut donc distinguer clairement les membres des associations de base et les personnes ou organismes intermédiaires, même si dans certains cas on peut parler de continuum. Quoi qu'il en soit, ces deux pôles doivent tisser des liens étroits pour collaborer et communiquer, la confiance étant le soubassement de leurs relations.

La formation des intermédiaires

La promotion de projets qui associent les populations à la gestion urbaine suppose que les acteurs intermédiaires soient qualifiés et formés: il ne suffit pas d'argent ou de bonne volonté pour qu'ils soient ci même d'intervenir avec l'efficacité qui convient. Dans le programme JVE/Bénin, nous avons exploré plusieurs pistes permettant de contribuer à leur émergence et de développer leurs qualifications. Nous pouvons mettre en lumière nos principales conclusions.

De notre point de vue d'opérateur soucieux de faire coïncider nos pratiques et nos objectifs, nous ne pouvons nous contenter de constater le climat de tensions, voire d'échec, dans lequel baignent les intermédiaires. Nous devons comprendre ce qui se passe et trouver des solutions, d'autant que ce terrain de recherche est pratiquement vierge, même s'il existe quelques éléments comme ceux qui sont proposés pour la formation des agents de développement (cf. feuillet pédagogique n° 4, Eléments généraux pour la formation d'agents de développement). Certains agents de développement ont pu bénéficier d'une formation sur le plan technique; ils ne sont pourtant pas préparés à remplir la fonction de médiation qui leur incombe, que ce soit entre développeurs et bénéficiaires ou dans le jeu des acteurs locaux. Il arrive pourtant qu'ils fassent preuve d'une grande habileté, mais celle-ci émane généralement d'aptitudes personnelles et d'une formation acquise «sur le tas».

Il nous semble qu'il y a urgence à mettre en œuvre des formations concernant le rôle spécifique du médiateur des projets de développement, qui exige une spécialisation, des dispositions et des aptitudes. «(..) Si on n'a pas appris aux agents de développement à être des médiateurs, cela ne signifie en rien qu'un tel rôle n'existe pas, ou qu'il ne soit pas indispensable. Cela signifie simplement qu'il est mal ou très mal rempli et que cette médiation est exercée de façon inappropriée.»¹

¹ Op. cit.

On peut commencer par des choses très simples et leur proposer des outils d'animation qui ne sont pas toujours à disposition, comme nous avons pu nous en rendre compte sur le terrain (cf. feuillets pédagogiques n° 1 à 3: Inventaire de quelques outils de gestion, Animer une réunion, Types de tâches à accomplir par l'animateur). Cela bien sûr ne suffit pas; la nécessité d'une réflexion plus approfondie sur les parcours pédagogiques demeure.

Les critères de recrutement des intermédiaires

Il faut se donner les moyens de découvrir et de recruter des gens qui aient une réelle disposition pour ce métier. Les aptitudes dont ils doivent faire preuve sont directement liées aux fonctions qu'ils exercent et à leur positionnement.

Nous avons été conduits à établir la liste des principales qualités requises, en nous appuyant notamment sur l'expérience de Saul Alinsky².

² Saul Alinsky, Manuel de l'animateur social: une action non violente. Paris, «Point Seuil» (1976).

La curiosité

C'est la recherche de ressemblances dans des différences apparentes, d'un ordre dans le désordre, la recherche d'un sens, d'une façon de se situer par rapport à soi-même. La curiosité est indissociable d'un certain esprit critique qui pousse à se demander: «est-ce que c'est vrai?», mais aussi à s'interroger sur soi-même: «est-ce que je suis dans le vrai?»Devenir sensible à la moindre chose qui se passe pour transformer chaque événement en source de connaissance.

L'imagination

Elle permet de construire des synthèses à partir de nouvelles idées ou d'éléments expérimentés séparément; de se représenter des choses suggérées mais non expérimentées auparavant; de découvrir ou d'apprécier, dans les idées, les situations, les événements ou les actions, les aspects étranges, singuliers ou particuliers.

La rigueur

L'organisateur doit faire preuve d'objectivité, notamment dans l'observation de la réalité, car c'est ainsi qu'il sera appelé à construire une stratégie. Une position de neutralité et de recul lui permettra d'identifier les véritables motivations des initiateurs d'une action (prestige, épanouissement, intérêt matériel et/ou financier, souci de contribuer à changer une situation défavorable).

La communication

Communiquer, c'est d'abord savoir écouter, entrer dans le champ d'expérience de son interlocuteur, faute de quoi aucune relation ne peut s'établir. Il y a communication quand les autres comprennent ce que vous voulez dire, et ils comprennent en partant de ce qu'ils connaissent déjà, en se référant à leur propre expérience. La communication qui met en scène des idées générales au lieu de s'appuyer sur les expériences spécifiques de l'interlocuteur devient pure rhétorique. Il faut savoir adapter un langage simple et ouvert, c'est-à-dire conscient de ses limites: on ne convainc pas à coups d'explications morales ou rationnelles.

Leurs moyens d'intervention

Leur rémunération

Il est essentiel que l'intermédiaire soit rémunéré: cela conditionne en partie sa motivation et son épanouissement personnel. Si ce n'est pas le cas, les animateurs profiteront des opportunités d'emploi qui s'offrent ailleurs, et le défilement d'agents différents affectera la qualité du service.

Pour plusieurs raisons, cette rémunération doit se greffer sur le montant du financement extérieur à celui des groupes de base: d'une part, il est important que l'intermédiaire puisse se situer dans une position de neutralité vis-à-vis de la population, d'autre part, dans l'état actuel des choses, le groupe cible n'a généralement pas les moyens de payer correctement les prestations de l'intermédiaire. Cela n'empêche pas que des ressources locales soient mobilisées par le canal des municipalités ou d'autres instances territoriales.

Cependant, la conjonction entre les événements politiques béninois et l'appel d'air que constituent les financements extérieurs s'ouvrant de plus en plus aux Ong a contribué à leur accroissement vertigineux. Le fait que l'aide internationale sous toutes ses formes soit l'une des principales sources de financement des Ong du Sud génère une situation qu'il n'est pas forcément facile de maîtriser. C'est une question délicate, mais le fait de ne pas l'aborder risque de pénaliser les opérateurs fiables qui, en l'absence de critères de référence, ne peuvent accéder à une reconnaissance de la part des bailleurs.

Il s'agit en fait de bien faire la différence entre des intermédiaires dont les potentialités sont réelles, et ceux qui n'ont qu'une existence formelle et sont parfois plus habiles à donner le change. Les critères que nous avons proposés pour mesurer l'évolution de chacune de nos quatre hypothèses exploratoires (cf. le Manuel de l'opérateur) peuvent constituer des moyens pour vérifier la qualité du travail accompli par les Ong locales de manière un peu plus adaptée qu'au vu des seuls indicateurs quantitatifs, dont l'intérêt en matière de développement local est très limité.

Leur contractualisation

Dans une perspective de long terme, le renforcement des associations locales est la seule voie qui puisse leur garantir une indépendance sans laquelle il n'y aura pas de développement autonome. Il s'agit donc de leur donner plus de moyens, mais aussi plus de responsabilités.

Pour être conséquent, il faudrait fixer une première étape de construction de véritables rapports contractuels. A l'heure actuelle, de tels engagements, quand ils existent, sont généralement légers OU modifiables au cours du temps. Il serait utile d'établir des cahiers des charges complets et consensuels, qui puissent servir de référence lors d'évaluations systématiques et rigoureuses. Cela pourrait constituer une étape importante dans la construction de partenariat, car la notion d'échange comporte celle de contrat. Cette démarche, négociée et donc engageante, peut constituer une occasion de structuration de l'association locale. Préparer, formuler, suivre ces contrats sur des durées longues (dix ans) à travers des évaluations régulières demande un investissement et une compétence qu'il serait sans doute utile de développer.

Nous nous y sommes efforcés dans le cadre de cette démarche, pour laquelle la phase de montage a pu paraître un peu longue. Les textes contractuels élaborés conjointement ont servi de base à l'auto-évaluation menée à l'issue du parcours.